大型复杂PPP工程项目管理的成效分析

0 引 言

PPP模式就是政府与社会资本合作的一种运作模式，其拓展至建筑行业后，不仅有效缓解了政府在保障性住房和基础性工程建设等方面的资金短缺问题，还参与到了社会基础建设领域，提高了社会资本的利用率，对建筑行业的发展起到了积极的推动作用。目前，PPP模式仍处于探索和发展阶段，现阶段管理模式下的投资综合效益与社会效益还存在诸多问题。针对这样的情况，本文通过对某大型文体艺术中心PPP项目建设过程中影响投资综合效益的质量、进度、投资成本及风险进行分析，总结大型复杂工程项目以往建设管理模式的经验与不足，对大型复杂工程项目建设管理组织模式设计提出合理化建议。

1 工程概况

1.1 基本情况

某文体艺术中心PPP项目（以下简称“本项目”）总投资4.5亿元，占地面积300 000 m2（450亩）。项目共分三个建设板块，第一部分是新建文体艺术中心及市民广场，投资3.3亿元，占地面积21 385.79 m2，总建筑面积47 973.12 m2，由影（剧）院、工人文化宫、图书馆、税务办事中心、行政服务中心、展览馆、体育馆、文化馆、独立的地下人防等构成一体的“城市大型文体综合功能体集群建筑”（如图1所示）；第二部分是东湖公园，占地面积约96 666.67 m2（145亩），投资约6 000万元，主要包括人工湖、假山、凉亭等；第三部分是周边配套4条4.2 km道路建设，投资约6 000万元。东湖公园、文体艺术中心、市民广场中心线在同一个轴线上，连成景观带。

图 1 文体艺术中心功能分布图

本项目结构型式：地基基础均为桩基础；剧院主体为框剪结构，体育馆游泳池为大跨度钢结构与混凝土组合结构，其余各楼栋为混凝土框架结构；体育馆、剧院舞台及观众厅屋盖均采用螺栓球网架空间结构。

1.2 项目管理的重点难点分析

本项目因受工期、资金成本、团队综合素质和能力等诸多因素的局限和制约，呈现出高复杂性和强风险性的特点，管理难度较大，有如下特点。

（1）项目涉及专业多，涵盖土建工程、人防工程、钢结构工程、幕墙工程、舞台设备、暖通空调、机电安装、电梯、智能化、消防工程、精装修工程、园林绿化、道路及给排水等。

（2）复杂工程多，包括7.25 m超高超重钢混凝土空腹桁架梁施工、30.3 m高悬环梁支撑体系、大跨度装配式空间钢结构屋盖、预应力无梁楼盖、止水帷幕施工、超大面积幕墙施工及大型升降舞台等。

（3）危大工程多，有剧院11 m深基坑、台仓底板1.5 m厚大体积混凝土施工、29 m高大支模、15 m高满堂架、超高空间网架安装、体育馆钢结构屋盖整体吊装、超大重型钢梁吊装、工人文化宫异形曲面外脚手架搭设施工以及群塔作业等。

（4）平面管理难度大。土方工程近80万m3，作业面涉及三大施工区，文体中心包含8个单位工程，桩基1 000根，作业点、面多，路线长，管理难度大。

（5）干扰因素多，包括征地拆迁、苗木迁移、砂石涨价、钢材涨价、设计变更频繁及疫情影响严重等。

2 项目整体策划

本项目符合国家关于深化文化体制改革及推动社会主义文化大发展、大繁荣的要求，有利于促进当地的精神文明建设，满足本地区域及周边区域的体育活动场地需求，促进当地体育事业的发展，完善当地的基础设施，改善民生，促进当地经济发展。经评估，项目的各项指标均表现较好，项目总投资收益率可达13.7%，财务评价的各项指标均高于行业平均水平，项目的社会效益、经济效益和环境效益较好，因此当地政府决定采取PPP项目建设模式和BOT运作方式，向社会公开招标。

2.1 管理组织模式

当地政府主管领导牵头成立项目领导小组，由国资委通过市场招标引入两家投资方组成项目管理公司，其中之一是施工总包方。同时委托当地政府下属单位发展投资公司为代建单位，负责设计、监理、机电设备招标及办理报批报建手续，并派人常驻施工现场参与施工管理。

2.2 目标策划

（1）质量目标：确保省优质工程“杜鹃花”奖，力争国家鲁班奖。

（2）进度目标：24个月完成。

（3）投资控制目标：控制在4.5亿元以内。

3 管理成效与复盘分析

3.1 管理成效

（1）招采策划整体较成功。招采工作委托某知名咨询公司严格按市场化招标运作，中标施工单位非常有实力，质量安全意识强；设计单位、监理单位均为知名企业，设计单位设计图纸质量高、交付进度合理，监理单位事前控制得力，现场监督管理工作出色。

（2）本项目质量安全目标策划明确，质量安全管理成绩显著。开工伊始，由业主单位牵头，监理单位、施工单位积极配合，共同制定了创优质工程及绿色建筑施工整体策划方案。项目推行“样板先行”，设置原材料展示区，工序样板示范区，以及主体结构、二次结构、精装修、幕墙、球形网架等工程实体样板示范区，对关键工序和关键隐蔽工程实施举牌验收制度等标准化措施；推行绿色建造方式，积极应用可循环利用的新材料和新工艺；应用BIM模拟、VR体验、远程视频监控、塔吊智能化引导、扬尘实时监控及互联网管理等先进管理技术，做到“安全第一，绿色施工”。项目开工3年来，未发生任何质量安全事故，并多次得到当地政府及质量安全监督部门的好评，2021年5月被当地政府主管部门评为质量、安全文明示范观摩工地。

（3）施工准备工作做得充分，报批报建及时。本项目提前一年委托代建单位当地发展投资公司办理前期审批及后续报批报建手续，该单位隶属于发改委，对项目前期手续比较熟悉，对报建总体进度把控较好。

（4）风险策划管理到位。政府工程风险防范意识都较强，虽然有部分征地拆迁未解决，但未出现与村民纠纷及阻工现象；农民工资保障有力，也无纠纷发生；虽然期间发生新冠病毒肺炎疫情，工地有大量的湖北民工，但在当地政府的帮助下，项目部处置得当，未发生一起疫情感染病例，确保了工地的生产安全。

3.2 存在的问题分析

（1）由于前期方案设计对使用单位功能需求调研不足，剧院及其余楼栋的精装修设计、剧院舞台设计、机电设备安装等方案被反复修改，加上受2020年新冠病毒肺炎疫情的影响，期间出现多次返工与停工。项目自2019年2月正式进入施工阶段，至2022年4月文体艺术中心已基本完工；配套市政部分东湖公园于2020年底完工，除了1 km市政道路因征地拆迁的问题暂停施工以外，其余3.2 km道路于2021年底完工，工期共计延误420 d。项目实际进度完成情况，具体见图2。

图 2 项目实际进度完成情况

（2）项目沟通成本大、协调工作困难。工程参建单位多，业主管理单位有国资委、PPP项目管理公司和发展投资公司3家，另外有使用单位8家，设计单位4家，总包及分包单位10家，造成沟通协调困难，意见难以统一，这也是工期延误的一个因素。

（3）施工总包单位申报结算金额5.0亿元，在部分市政道路甩项1 500万元的情况下已超概算5 000万元。其中：精装修增加造价3 000万元（剧院占其中80%～90%），舞台设备增加造价2 000万元，其他设备采购增加造价1 500万元。如需继续完成暂停的市政道路工程还需增加造价1 500万元，将超出15%的概算，达6 500万元。

（4）政府下属的代建单位缺乏技术与管理的专业人才，在前期策划与方案设计过程中论证不足，设计方案与施工方案都存在很多可优化空间。比如，本项目所处地块地质情况较好，文体艺术中心建筑高度仅31 m，上部荷载不大，完全可以浅基础代替桩基础；文体艺术中心、配套东湖公园及市政道路土方施工中填方总量70万m3，挖方总量10万m3，土方平衡可优化的空间很大；人防区域独立设置在文体艺术中心南面的市民广场地下，如设置在文体艺术中心的文化宫、图书馆、行政中心等地下室（此处均未设置地下室），既可节约大量的外购土方，又可节省大量施工成本；施工过程中的一些专项方案的技术、组织措施也有较多可优化之处，如剧院台仓底板的抗浮锚杆施工中，实际台仓抗浮计算体积并不大，只要上到二层主体结构，就能满足抗浮荷载要求，又是在下半年的枯水季节组织施工，抗浮锚杆基本没有发挥作用。

（5）决策程序多、时间过长，影响决策效率。凡涉及到设计方案、设计变更、签证等事项的确定，须向代建单位、业主单位及使用单位沟通汇报，重大事项还须上报政府领导小组决策。各种二次深化设计方案沟通、定板的程序多且时间长，造成招标采购工作无法正常进行，如体育馆游泳池的恒温恒湿设备、剧院及其余楼栋的精装修、剧院舞台设备及暖通空调设备等一系列深化设计方案迟迟确定不了。

（6）缺乏项目建设全过程的整体项目管理思路，前期策划、方案设计、招采管理、施工管理各阶段缺乏整体关联性，各种技术、专业前后对接存在很大的偏差。比如土建结构与外装修设计的专业衔接的问题，文体艺术中心外观整体设计均使用金属屋盖，除了剧院与体育馆采用钢结构网架空间结构外，其余楼栋土建结构屋面上部都未考虑外装金属屋盖的支撑体系，只能在外装修方案中增设钢结构梁柱支撑。这样不仅增加了施工难度，又增加了工程造价。

3.3 PPP工程管理成效不足的原因分析

从上述存在的问题不难看出，本项目工程进度严重滞后，工程造价大大超出概算，这在政府PPP工程管理中是通病，究其原因，是政府部门对大型复杂工程PPP项目建设管理组织设计不科学，管理策划普遍存在如下问题。

（1）项目前期策划缺乏科学性、规范性、严谨性。大型复杂工程PPP项目策划方案中的前期设计和施工方案如果没有达到一定的科学严谨程度，需求调研不到位，功能设计不完善，则无法达到深度的规范性科学要求。项目出资方、建设方、管理方、使用方四者主体不统一，导致政府投资建设项目策划方案容易频繁变化，造成设计变更、签证工作量多，从而使项目工程实际造价与中标造价总金额相差较大，进而增加政府投资成本，拖延项目完成工期。

（2）政府缺乏PPP模式专业的项目管理人员。项目管理对管理人员的专业性、技术性要求很高，特别是大型复杂工程需要有高素质、能把握全局的项目管理人员。符合要求的政府投资项目建设管理人才在政府部门非常匮乏，不能适应PPP项目管理模式的需求。

（3）PPP项目社会合作方在前期策划中参与不足。项目的前期方案设计、立项、招标都是由政府主导策划的，而PPP项目社会合作方基本是被动地接受，没有深入到前期项目策划之中，设计方案无法满足各使用单位的全部需求，等到实际施工时才发现设计方案的缺陷与不足，对项目质量、进度甚至投资综合效益都可能造成不小的影响。

（4）项目决策程序不科学。PPP项目建设全过程中，政府往往过于强势，社会合作方往往处于弱势地位，前期投资决策的相关成果文件对后期的项目建设指导作用也不大，基本上是用于通过政府的审批和项目立项。建设过程中的关键方案需逐级汇报由领导拍板，“长官意识”代替专家决策，决策程序过多、时间过长。

（5）项目管理组织设计存在缺陷。由于国家对代建单位没有专业资质的要求，政府投资项目往往直接交给下属企（事）业单位实施项目代建，但政府部门的相关专业与技术人员却无法满足现代项目管理的要求，项目管理组织设计存在诸多缺陷。

通过上述分析，我们认识到完善的管理策划对大型复杂工程的建设实施与管理成效将发挥至关重要的作用。所有的大型复杂工程，都是一项系统的综合性复杂工程，其所涉及的范围十分广泛，包括的项目内容多且涉及的专业广，主要依靠政府自身的建设管理力量显然是不够的，政府也不可能长期拥有如此多的专业人员，因此建设管理组织设计应该更多地考虑向社会购买专业的全过程项目管理服务或综合性工程咨询服务，来弥补政府在项目管理中专业技术力量不足的短板。

4 结 语

成功的项目管理需要系统的管理理论与方法对项目进行策划、组织、协调与管理，“大政府、小市场”的管理模式需要改变，应该更多地依靠专业的社会管理资源，以增强政府投资决策的科学性。只有制定科学完备的项目策划方案、健全项目的造价监督管理体系，才能全面地提升政府投资项目的管理成效，创造更大的社会效益。