工程总承包模式下工程项目代建管理探讨——以某改扩建项目为例

0 引言

近年来，国内采用工程总承包模式的工程建设项目逐渐增多。工程总承包模式下的项目管理与常规施工总承包存在许多不同，本文以笔者参与过的某改扩建项目为例，总结工程总承包模式下改扩建项目代建管理经验，以供类似项目参考。

1 项目简介

上海某知名公共建筑，其功能以展厅为主，位于上海市中心的人民广场区域，规划用地面积为5287 m2。本项目建设内容为对现有建筑实施局部扩建加层和结构加固，对室内装饰、建筑机电设备和室外景观更新，按原风貌实施外立面工程。项目原建筑面积为18695.32 m2，本次改造新增2265.48 m2，项目实施后总建筑面积为20960.80 m2。本项目采用工程总承包模式，已通过公开招标投标确定上海某大型国企设计院为项目工程总承包单位（以下简称“工程总包单位”），上海某大型国企施工单位为项目施工再发包单位（以下简称“施工总包单位”）。本项目为审批制建设项目，于2019年7月完成项目建议书批复，2020年2月初完成可行性研究（以下简称“可研”）报告（初步设计深度）批复，2020年2月底上网发布工程总承包招标公告，2020年5月开工，2021年11月竣工，投资约3亿元。

2 工程总承包管理与组织

本项目主要参建单位包括可研单位、方案单位、代建单位、工程总承包单位、投资监理单位和施工监理单位。项目采用由设计牵头的工程总承包模式，设计单位作为工程总包单位，负责项目的总体管理及设计工作，将施工全部再发包给施工总包单位，工程总包单位与施工总包单位共同建立了现场项目部。因前期审批原因，工程总承包阶段选择“施工图＋施工”模式，项目设计方案及初步设计由方案单位负责，工程总包单位根据方案单位的成果继续深化完成施工图，指导现场施工。为确保项目各施工单位合理有序开展施工，本项目工程总包单位形成了公司层级、项目部层级、施工总包及分包层级的三级管理架构（如图1所示）。

在该组织架构中，工程总包单位的现场项目部，包含设计管理、造价管理、施工管理及信息管理等各条线具体负责人，执行具体管理工作。工程总包工作重心包含具体的设计和施工之间的协调工作，施工管理工作及造价控制工作。在设计管理方面，因工程总包单位本身为设计院，故其设计管理能力相对较突出，可根据改造项目的现场实际条件及甲方需求优化调整图纸，及时将设计信息向施工单位转达。在施工管理方面，本项目以施工总包单位的工作为主，工程总包单位的各施工负责人完成各项总体管理工作，具体落实均由施工总包单位来实施。在造价管理方面，工程总包单位负责人结合前期概预算成果，以施工单位的成本管理为支撑，进行全过程的造价控制工作。

根据上海市住建委的规定，虽然本项目工程总包单位为设计院，但仍然承担五方责任制中的设计及施工双重责任，即工程总包单位既作为设计单位，也同时作为施工单位，投标的建筑师既作为设计负责人，也同时作为施工项目经理。本项目施工方面的所有资料包括施工专项方案等，均由施工总包单位编制后，报工程总包单位审核通过后，再报监理单位审批。

3 项目工程总承包模式实施要点

3.1 前期报批与招标投标

3.1.1 工程总承包阶段的选择

本项目为改扩建工程，暂不考虑勘察工作，可选择纳入工程总承包的内容包括方案设计、初步设计、施工图设计和施工四块内容。若考虑从方案设计开始，将所有设计工作和施工一起打包纳入工程总承包内容，对工程总承包单位的总体管控和设计衔接性有利，但不利于甲方的项目投资控制，且需要甲方从最初阶段即确定项目所有的要求，以免过程中再次提出新的要求，造成投资增加，甚至超出概算。但是，由于本项目为公共建筑的改扩建工程，甲方很难一次性提出所有要求，其需求是从方案设计开始，随着设计深度的加深而不断细化、明确的。若考虑将方案设计连带初步设计一起单独招标，将施工图设计及施工一起打包纳入工程总承包，则有利于投资控制，有利于甲方要求的明确，但增加了代建单位在项目实施过程中对方案单位与工程总包单位之间的协调工作。

本项目在工程总承包阶段进行选择时也着重考虑了当时上海的政策因素。上海从2019年开始执行了项目可研审批改革，要求可研报告达到初步设计深度，即可研报告及初步设计需要共同完成，一并获得批复，确定项目总投资概算。可研批复前，项目甲方不知项目的投资额，也未确定项目建设的规模和标准，与工程总承包模式的固定要求和固定总价相矛盾，故无法实施工程总承包。结合以上各因素，本项目最后选择将方案设计与初步设计联合单独招标，采取设计费按照批复概算调整的方式。协调方案单位以可研报告为总指导原则，完成了初步设计文本、图纸及概算后，一同报上海市发展改革委审批。审批过程中，政府的要求均同步落实于可研及初步设计当中，最后一同获得了批复。

3.1.2 方案审批与可研（初步设计深度）审批

本项目为政府投资工程，需要完成项建书、可研（初步设计深度）、规划设计方案及工程规划许可证等一系列审批流程。原审批程序中，先完成可研阶段的各主管部门意见征询及批复后，开启规划设计方案的征询及审批。审改后，可研深度调整为初步设计阶段，完成时间明显滞后，未能成为规划设计方案的前置条件，且在可研及初步设计成果文件专家评审时，各专家均提出需要看到项目前期的征询意见，以便确定各主管部门对项目的意见和态度。本项目实际上先启动规划设计方案的审批流程，以网上行政协助的形式获取各主管专业审批部门对项目规划设计方案的意见，作为可研及初步设计的评审依据，通过专家评审后，根据专家意见调整可研及初步设计文本，然后获得可研（初步设计深度）批复。因为需要在可研审批之前启动方案征询工作，故需要在前期完成一稿方案文本，这与全阶段的工程总承包形式相矛盾，故本项目的工程总承包只能将设计工作按阶段拆分后，分开发包。

3.1.3 工程总承包招标

(4)实现三级站及综合测试台质检数据的共享与集成，通过数据的对比统计，提高质量管理的整体分析能力。质量管理部门发现质量问题后，需要进行追溯，但由于难以通过信息系统获取到三级站的原辅料检验数据，需要人工进行对应，很多情况下，这项工作实际上难以有效开展。质量管理部门和三级站的工作实际上是密不可分的：质量管理部门负责生产过程的质量控制和提升，因此需要将自己所采集的过程监控数据与三级站的成品检测数据合并起来进行分析。目前，需要花费大量人工对两部分数据进行对应和分析，影响了质量管理和改进的工作效率。

项目可研批复之前，代建单位已组织投资监理和招标代理等单位共同编制工程总承包招标文件初稿。在可研批复后的15 d时间内，各相关方根据可研批复意见，完成工程总承包招标文件的调整及确认工作，并于工程总承包新政策——住房和城乡建设部、国家发展改革委印发的《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》（建市规［2019］12号）正式实施（2020年3月1日）前上网招标。本次招标范围包含施工图设计及施工，前期方案单位完成的设计方案、初步设计、可研批复意见（含专家意见）及原竣工图等均作为招标要求附件。此外，因为工程总承包的特殊性，招标文件中不含工程量清单，代建单位利用公司资源，组织完成了施工图设计任务书、技术规格书及主要材料设备可选品牌表。此三项内容为工程总承包招标工作中的重中之重，决定了本项目的完成质量及成败，极为考验代建单位的能力。代建单位需要具备较为丰富的设计、施工和招标管理经验，才能高质量地完成。最终，此三项文件经过初稿、调整稿、初审和终审等一系列流程完成确认，报甲方审核确认后纳入招标文件。项目招标上网后，甲方提出了部分补充的要求，以“总承包补充招标文件”的形式上网发布。

3.1.4 可研调整批复（调概）

关于可研批复，上海市发展改革委提出本项目上报的可研及初步设计文本中部分内容深度不足，需要补充后再次上报，故项目第一次可研批复投资为2.2亿元，未包含外立面幕墙及泛光照明等内容。在工程总承包招标上网后，代建单位同步推进可研调整的工作，并调整上报概算。在完成了一些资料补充包括现有幕墙安全检测和弱电实施内容后，推动上海市发展改革委于2020年5月底完成了本项目的可研调整批复，批复概算调整为3亿元。然而，可研调整完成后产生了一些新问题，与本项目采取的工程总承包模式有不适应的情况，具体如下。

（1）原可研未批复建筑现有外立面幕墙的更新工程，仅包含部分扩建建筑面积的幕墙。为确保可研调整批复完成后幕墙部分施工费用可调整，工程总承包招标时将幕墙部分设置为专业工程暂估价，待可研调整批复完成后，幕墙部分总投资确认后，通过暂估价招标，确定幕墙部分的最终施工价。然而，这种暂估价招标也导致出现了问题。暂估价招标完成后，根据上海市住建委审批平台的规定，幕墙专业单位仅可与工程总包单位签订合同并网上完成分包合同备案，以致于幕墙公司与施工总包同属于一个层级，互相之间没有管理与被管理的关系，在实际施工管理过程中增加了大量的协调工作。

（2）原可研批复未包含泛光照明工程，在工程总承包招标时也无法放入专业工程暂估价，本次调整批复新增了泛光照明子项，且泛光照明单项批复投资超过400万元，其无法直接纳入工程总承包范围，根据上海市住建委平台的招标管理规定，也无法继续在其平台上招标，只能在政府采购网以设备采购的形式进行招标。泛光照明的中标单位与工程总承包平级，在施工管理过程中极大地增加了代建单位的管理协调工作。

（3）原可研批复中包含弱电子项，批复投资约1200万元，本次调整可研批复后，弱电单项投资新增超过400万元。在工程总承包招标时未预计到此部分将有调整，因而未将其设置为专业工程暂估价，则此部分弱电新增投资不属于工程总承包管理范畴，按规定也无法在上海市住建委平台招标；也不属于设备采购范畴，无法通过政府采购网以设备采购形式招标。然而，超过400万元的单项增加投资按规定又必须要进行招标，这之间矛盾重重，难以解决。最终，项目各参建单位经过多次开会协调后，考虑到此部分增加的弱电投资与原弱电实施方案的“密不可分性”，确定以总包合同补充协议的形式将其纳入工程总承包管理，由工程总包单位招标后确定了具体实施单位。

3.2 设计施工管理

3.2.1 图纸管理

此外，代建单位还要求方案单位对工程总包单位的设计图纸进行专项检查，定期至现场检查现场施工与方案设计的一致性，确保方案设计成果得以实现。

3.2.2 变更管理

工程总承包的变更管理是施工阶段管理的重点。本项目为改扩建工程，施工图以原竣工图为基础进行绘制，考虑到原竣工图的准确性问题，必然存在一些图纸与现场不符，需要调整的情况。变更总体上分为甲方提出的变更及工程总包单位提出的变更两种。对于甲方提出的变更，代建单位一般会将要求落实给方案单位，方案单位完成变更的方案设计并经甲方确认通过后，以工程指令单的形式下发给工程总包单位，由工程总包单位按方案深化并实施，其中部分实施图纸同步需要由代建单位审核，此类变更一般会引起合同结算费用的调整。对于工程总包单位提出的变更，由总包单位组织设计院完成变更图纸，经监理单位、代建单位和甲方确认后实施，此类变更一般不引起合同结算费用的变化。但实际执行时，因甲方及代建单位在设计专业性上明显不如工程总包及设计院，产生了一个新的问题——信任问题，即甲方不相信工程总包单位提出的变更是应该执行的、合理的，认为其存在以技术手段降低成本的嫌疑，所以工程总包单位的管理工作实施起来存在一定的困难。

3.2.3 界面管理

本项目为展示类公共建筑，改扩建工程完成后，需要进行布展。代建单位组织相关方完成建筑改造与展陈的界面划分，形成专属界面划分表，已在工程总包招标时纳入招标文件。在项目实施过程中，随着展陈设计的逐步深化，界面划分也同时逐步细化，最终形成完整的界面划分成果文件。

同时，代建单位组织完成工程总包与独立招标的泛光照明及电梯等单位的界面划分原则，并在施工阶段根据改造项目现场实际情况不断细化调整。

3.2.4 建筑改造与展陈的设计协调

展陈方的设计基于改扩建工程的建筑改造图纸进行深化布置。在项目招标时，展陈方案未定，对展示空间改扩建设计仅做了预留，即展厅均为“大空间”设计。在改扩建施工过程中，展陈方案逐步确定，需要组织改扩建与展陈双方对图纸进行核对，确保展陈设施设备布置及因实施展陈方案而调整的机电末端等满足规范及验收需要，不影响改扩建工程的验收，若影响验收，可能需要调整展陈方案。这个过程被称为“合图”。“合图”完成后的图纸才是最终图纸。

4 项目采用工程总承包模式的经验总结

采用工程总承包模式的优势有很多，包括：降低甲方责任，降低投资风险；利于工程总包内部设计施工的统一管理与协调，利于方案不断优化；降低成本、缩短建设周期，增加可实施性；等等。本项目为设计牵头的工程总承包，设计团队在质量和品质控制方面发挥了重要作用。设计团队按计划完成了改扩建主体设计优化，参与了装饰装修材料的选择，参与了方案设计效果的优化，提升了项目的质量和品质，尤其在与展陈方的设计协调方面发挥了巨大的作用。

在完成本项目的代建管理后，笔者也总结出一些管理经验，包括以下几个方面。

（1）程序及审批问题。本项目在实施期间，上海市的部分审批管理政策以及上海市住建委的建设管理平台还需改进，目前的审批制度与全过程的工程总承包存在冲突，导致在完全合规的情况下，建设项目很难选择全过程的工程总承包。另外，若工程总承包招标时发生一些特殊情况，即并未全部价格锁定，存在专业工程暂估价或其他需要调整的内容，而上海市住建委目前的建设管理平台未完全考虑此类情况，可能导致部分子项无法招标，或招标后合同无法与再发包的施工总包签订。此外，由设计牵头的工程总承包，其公司及项目负责人应提前准备相关证书，如安全A、B证。

（2）工程总承包阶段选择问题。本项目为审批制项目，因种种原因选择了“施工图＋施工”的工程总承包模式。若项目为社会投资备案类项目，可以实施全过程的工程总承包，在前期决策阶段仅有方案或者概念方案成果，甲方对项目的理解还不足，提出的要求可能不完整不明确，项目实施期极易产生变更，则建议在完成一定深度的设计成果如初步设计后再选择实施工程总承包。

（3）总包管理问题。本项目为设计牵头的工程总承包，项目实施时发现总包单位经验不足，对现场施工管理能力不足，无法做好对施工再发包的管理工作。另外，本项目较为特殊，存在部分专业分包独立于施工总包单位，由工程总包单位（设计单位）单独管理的情况，这增加了工程总包单位的管理难度。因此建议集合公司力量来管理或者借助外部资源来实施施工管理工作。因自身施工管理能力缺失，设计院在与施工总包单位签订合同时应明确施工管理目标要求，如进度、质量和安全等方面的目标，与施工单位风险共担；还可以考虑借助施工单位的力量，让施工总包做施工主导，工程总承包做好监督管理工作。

（4）对项目管理的技术要求较高。工程总承包项目合约履行关键是设计任务书及技术规格书的制定，若代建方/项目管理方无相应的能力，则极易在工程实施阶段被合约乙方以“技术要求不清”为借口拒绝实施，产生扯皮现象。因此，要求代建方/项目管理方足够重视，技术能力相对较强才能做好管理。在工程变更审批时，代建方尤其需要仔细核查，确保所有工程变更“合情、合理、合适”。

（5）信任问题。常规模式下，甲方及代建方/项目管理方根据设计和施工等互相无隶属关系或管理关系的特点，利用一方的成果，对另一方做好管理工作。但工程总承包模式下，设计和施工联合在一起，设计的主动优化与变更导致甲方产生不信任感，认为对方为了降低成本而在欺诈。对于设计的每次修改，代建方/项目管理方需要具备较强的技术能力，才能对设计成果做出审核，对每次变更涉及到的工程量拆改的合理性进行审核。以设计牵头的工程总承包，设计单位处于技术能力高地，技术方面从图纸向现场的整合难度较小。相对于施工单位主要靠调整施工方案及节约材料人力等来降低成本，设计单位主要靠结构方面、系统综合与集成及材料档次选择等来优化成本和控制造价。此类方式效果更好，但也会增加甲方的不信任感。以施工牵头的工程总承包，施工单位对现场管理能力较强，整体工程管理的整合能力也相对较高，但甲方认为设计院可能完全听从于施工单位，对其更加不信任。

（6）项目控制权问题。采用工程总承包模式的初衷是让工程总承包单位提供集成化和专业化的建造服务，为项目节约投资且创造更多价值，提升项目品质。此类项目建设模式需要甲方让出一定的项目“控制权”，转为做好项目策划、方案确认、实施中监督和决策等工作。但从目前的建筑市场情况来看，甲方对项目有着极强的控制欲，基本上事无巨细都要管理，对工程总承包单位缺乏信任。这需要各参建单位之间增加互相了解，需要做好各类协调工作。

5 结语

工程总承包模式是一种整体性好且相对先进的管理模式，设计和施工单位在一个强有力的团队整合下可以实现较为明显的组合优势。工程总承包管理的关键点应包含图纸管理、界面管理和变更管理等。在设计牵头的工程总承包项目中，设计在施工过程中应起到龙头作用，确保甲方对项目功能和品质的需求落地，利用施工单位的管理能力做好项目管理工作。实施过程中的设计优化是工程总承包项目降本增效的主要手段，但代建方/项目管理方对工程变更的审核十分关键，应充分调动各种资源，妥善完成变更审核工作，消除甲方的信任顾虑。

综上，当甲方对项目的具体要求充分明确时，当工程总承包单位具备较强的综合管控能力时，当甲乙双方存在诚信的合作关系时，工程总承包的项目实施模式必定会大放异彩。