浅谈建设工程监理

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【摘要】推行工程监理制度十多年间,我国建设领域取得了举世瞩目的成就。但是,在工程监理工作取得成就得同时,一些问题也逐渐暴露出来:工程监理的法律、法规与现行教材存在着不协调性,工程监理行业的困境日益显著,工程监理的理论与实践有着较大的差距。本正文是从这些问题出发,首先回顾了工程监理制产生的历史背景,对于工程监理的性质、工程监理的阶段范围、工程监理与项目管理的关系。其次,本文对目前监理工作中的焦点与热点问题,如:安全监理的问题、业主的不规范行为、强制性监理的范围进行了大胆地探索,并提出了自己的建议。最后,本文对监理工作的前景寄予了展望,指出全过程、全方位地开展监理工作是工程监理的发展方向。

【关键词】:建设工程监理;工程监理制度;监理规划;工程项目管理

实行工程监理制度是我国建设管理制度的一项重大改革措施,是计划经济向市场经济转轨的必然,是适应国际市场与国际建设惯例接轨的需要。推行工程监理制度十多年间,我国建设领域取得了举世瞩目的成就,工程监理队伍不断发展壮大。目前在铁道、交通、水利、电力、冶金、机电、林业、矿山、航空航天、石油化工、信息产业、轻工纺织、房屋建筑和市政公用等各类建设工程中普遍实施了工程监理制度,尤其是在三峡工程、青藏铁路、西气东输、西电东送、南水北调等一批国家重点工程和大型建设项目上,工程监理的作用日益明显。

但是,在工程监理工作取得成就的同时,一些问题也逐渐暴露出来:工程监理在中小型工地的作用并不显著,工程监理的现状与推行工程监理制度的初衷相差甚远,工程监理行业的困境日益显著,工程监理企业面临的风险日益增大,工程监理的理论与实践有着较大的差距。本文正是从这些问题出发,回顾工程监理制产生的历史背景、分项工程监理的定位、发展过程以及存在的问题。研究如何加固工程监理工作取得的成就、完善工程监理理论,推进工程监理工作向前发展。

一、实施工程监理制的意义及研究内容

(一)实施工程监理制的意义

1、有利于建设管理体制的改革

实行工程监理制度,是对30多年我国建设工作的反思,是来自实践的需要,它突破了对工程建设的封闭式的小生产管理方式,实行了开放式、社会化、专业化的科学管理。新中国成立以来,我国的工程建设活动,基本上是由建设单位及其主管部门自己组织进行的,它不仅负责筹集资金,选择厂址,编制计划任务书,组织设计、施工、采购材料设备,还要直接承担工程建设的监督和管理。

2、有利于社会主义市场经济体制的运行

实行工程监理制度是市场经济发展的产物,是建设领域深化改革的需要。市场经济有以下特征:①为交换而产生;②以市场为导向;③以等价交换为原则;④以竞争力为外部推动力;⑤以开发为条件;⑥视效益为生命。只有正确认识市场经济的这些特征,才能科学的评价市场经济在社会经济发展中的重要作用。党的十三大以后,投资体制进行了改革,工程建设的投资主体由国家为主的多元化向经营化为主转换,工程任务的分配主体,由政府主管部门为主向市场为主转换,工程项目的城建主体,由分散的多层次的设计、施工单位为主,向智力密集型的总承包单位为主转换、这种转换的形式,迫切需要加强与之相适应的监督管理和横向制衡,以保证国家建设计划的实施,减少建设工作的随意性。工程监理制正是在这种形势下应运而生。

3、有利于加快改革开放的步伐

实行工程监理制度是从根本上解决我国建设工作中许多现存问题的需要。随着改革开放的不断深入,建设的随意性和纠纷增多了。随着投资包干制、工程招标承、发包制和事故企业经营责任制等改革措施的实行,各个施工单位都获得了一定的独立权益,其积极性也提高了,但与此同时,不顾国家利益和他人利益的倾向也增长了。有的业主利用投资的自主权,盲目上建设项目。扩大建设规模和提高建设标准,有的业主利用工程建设的招标权,不合理地压低发包价格,拖付工程款等;有的施工企业为了追求自身利益,高估冒算,偷工减料,以次充好,不顾施工质量。业主与总包单位之间,总包与分包单位之间,为了追求自身利益,

相互扯皮的事情也增多了。这些问题的出现,都与注入激励的同时,缺乏建立相应的协调约束机制有关。因此,实行工程监理制度,充分发挥包括法律、经济、行政和技术手段在内的协调约束作用。以抑制上述倾向,就显得非常必要。

4、有利于与国际市场和国际工程建设惯例接轨

由于在1988年之前,我国还未建立监理制,因此不能与国际通用的建设管理体制相沟通,影响着我国吸引外资和先进技术,并且还会使我国在对外经济交往中蒙受经济损失。一是表现在外商在我国投资的工程项目和我国向国际金融机构贷款的工程项目,把实施工程监理制作为条件之一。如果我国不实施监理制,则将影响他们投资或贷款的积极性;如果这些工程项目都聘请外国人实施监理,这不仅与我国的国际形象极不相称,而且还要支付大笔外汇。另外,我国建筑队伍进入国际工程承包市场,也因为不熟悉工程监理制度,竞争力不高,经济收益往往受损。

总之,实行工程监理制,是我国工程建设管理体制适应社会主义市场经济运行机制的实际需要,是提高我国建设水平的需要,是更好地吸引外资和先进技术的需要,是加快我国建设发展的客观要求。

(二)本文研究的主要内容

1、工程监理的阶段范围

工程监理是囊括了决策阶段、设计阶段、施工阶段等全过程,还是就局限于施工阶段?笔者经充分论证,认为:把工程监理局限于施工阶段既没有法律依据和理论基础,又不符合国际惯例,也不利于工程监理制的完善和发展。

2、工程监理与项目管理的关系

2004年12月,建设部颁布了《建设工程项目管理试行办法》(建市【2004】200号)。

这在工程监理界引起了不少的疑惑:工程监理与项目管理的关系式什么?笔者通过比较两者的定义。工作内容、法律关系,得出结论:推行项目管理无助于弥补现阶段工程监理的不足,不利于工程建设项目管理水平的提高,更无法与国际项目管理体制接轨。

3、安全监理的问题

施工安全监理是建设监理的重要组成部分,它的目的是通过对施工单位的施工行为采取一系列控制措施来保证项目按照既定的施工方案进行,不发生安全事故,不造成人身伤亡和财产损失,施工项目效益目标的实现得到充分保证。施工项目施工过程的安全监理需重点抓以下几个工作:

(1)督促施工单位落实安全生产组织保证体系,监理健全安全生产责任制。

(2)要求公司单位持之以恒地开展尊章守纪安全教育。

(3)督促施工方在狠抓安全检查的同时及时落实安全隐患的整改工作。

(4)督促施工单位使用合格的安全防护用品。

(5)审批施工单位施工方案及安全技术交底措施并督促实施。

4、业主的不规范行为问题

目前(或许是在相当长的时间内)建筑市场是个买方市场,僧多粥少,承建商之间、监理企业之间竞争都日趋激烈,这就助长了业主官僚、蛮横、霸气的工作作风,业主违反监理合同、不配合监理工作、扰乱建筑市场的现象随处可见、然而,目前缺乏对业主有效的约束机制。笔者从监理实践出发,提出自己的建议。

5、强制监理问题

《建筑法》第十三条规定:“国家推行建设工程监理制度。国务院可以规定实行强制监理的建筑工程的范围。”国家从《建筑法》颁布实施以来,监理工作在全国范围内普及起来,这就推动监理工作在全国范围内迅速展开了积极地作用。但是,监理企业是一个中介服务机构,是否需要委托取决于业主,监理行业的发展最终要靠市场体质来推动。目前到了重新界定强制监理范围的时候了。笔者认为:应该适当缩小强制监理的建筑工程范围。对大型工程、重点工程、基础建设工程、政府投资工程、国有资金控股的工程等应实施强制监理。而中小型工程、尤其是私人业主投资的工程应逐渐取消强制监理。

6、工程监理企业的风险管理

近几年来,由于各种原因的影响,建筑工程质量与安全事故频发,监理企业也不可避免地受到牵连。但是,长期以来,监理企业缺乏风险管理的意识,在这方面缺乏人、财力的投入,缺乏风险防范的措施,一旦出现突发事故,监理企业难以应对,甚至出现濒临倒闭的局面。本文不仅对工程监理企业所面临风险作了定性的分析与研究,还将概率论与数理统计的理论运用到风险的定量分析中去,对监理企业控制风险将会起到积极地作用。工程监理制已到了发展的十字路口,虽然成绩巨大,但面临的问题诸多。我们应该珍惜工程监理取得的成果,认真分析工程监理的理论和研究实际工作中存在的问题,推进监理制工作不断向前发展。

二、工程监理定位

众所周知,实施工程监理制以来,我国建设领域管理体制发生了根本的变化,工程建设工作也取得实效。但是,我们不能不看到,在新的形势下,工程监理行业中的矛盾日益突出,一些深层次领域的问题越来越明显,工程监理的理论与实践有较大的差距。人们开始反思工程监理的定位是否准确?笔者理论联系实际,分析这些问题并提出自己的建议。

(一)工程监理的性质

监理究竟代表哪一方?这个问题一直没有得到很好的论释。首先,在1998年3月1日颁布实施的《建筑法》第三十二条指出:“建筑工程监理应当依照法律、行政法规及有关的技术标准、设计文件和建筑工程承包合同,对承包单位在施工质量、建筑工期和建设资金使用等方面,代表建设单位实施监督”。显然,根据《建筑法》规定,监理代表建设单位。但《工程监理规定》(建监【1995】737号)第十八条和《建设工程监理规范》(GB50319-2000)总则第1.0.5条要求工程监理企业按照“公平、独立、自主”的原则开展监理工作。根据此监理规章和标准,监理应该属第三方。由于有关监理的法律、标准规章不协调,使得监理人员在开展监理工作是,尤其是进行合同管理和处理工程索赔时,法律上不能独立。独立是公正的前提,如果监理企业不能独立地开展监理工作,何谈公正呢?其次,监理企业是根据建设单位委托,在建设单位的授权下开展工作,工程监理的一个重要的性质是他的“服务性”,服务对象就是建设单位。因此,监理企业势必是以维护建设单位的利益为出发点。第三,监理企业的监理费用是由其服务对象-建设单位支付。因此,无论是建设单位说的或做的对还是错,监理人员都不敢直接或公开地违背他们的意志。现行的监理教材-《建设工程监理概论》在叙述工程监理的“独立性”与“公开性”的时候,采用了较模糊的语言:在开展建设工程监理的过程中,工程监理企业影单排除各种干扰,客观、公正地对待监理的委托单位和承建单位。特别是当这两方发生利益冲突或者矛盾时,工程监理企业应以事实为依据,以法律和有关合同为准绳,在维护建设单位的合法权益时,不损害承建单位的合法权益。例如,在调解建设单位和承建单位之间的争议,处理工程索赔和工期延期,进行工程款支付控制以及竣工结算时,应当尽量客观、公正地对待建设单位和承建单位。何为“尽量客观、公正”?“客观、公正”还有一定的余地?可见,本书作者在叙述工程监理的“独立性”与“公正性”的时候,也体会到了监理工程师的处境。另外,《建设工程监理规范》赋予了监理工程师处理索赔的权力。但是,在索赔事件中,监理工程师可能就是事件的当事人,比如,由于承包商执行了监理工程师错误的指令或是监理工程师不按规定履行监理义务,造成了承包商工期延长或者费用损失,此时,再由监理工程师处理索赔事件合适吗?《工程监理规定》要求工程监理企业按照“公正、独立、自由”的原则开展监理工作,是借鉴了1957年国际咨询工程师联合会(FIDIC)发布著名的红皮书《土木工程施工合同条件》第一版中的相关条款。该红皮书四次易板,都保存了一个重要的原则,要求工程师“公正”地处理合同中的有关问题。这一原则构成了监理制度的一个重要性质,成为FIDIC的基石之一。这就是我国监理直盯在,规定建立企业按照“公正、独立、自由”的原则开展监理工作的原始依据。然而,在最新版(1999年第一版)的《土木工程施工合同条件》中对“业主的人员”一词的定义有了新的解释:明确了“工程师及助理和业主的其他职员、工日和其他雇员”都属于业主人员,而在不强调工程师是独立地一方。在要求工程师对某一事项做决定时,不再强调“公正”,但仍要求“公平”。公正可理解为公正无偏,但既然受雇于业主,是业主的人员就不大可能工作无偏,这也是FIDIC在对过去的版本调研时和实践中听到最多的批评,而只要求“公平”。工程师是接受雇主报酬负责履行合同管理的受委托人,他不充当调解人或仲裁人的角色,在通用条件内增加了“争端裁决委员会”(DAB)的条款,DAB成员的报酬由雇主和承包商平均分担,因此DAB成员的行为和决定应遵循公正和独立(ImpartialandIndependent)的原则。而我国在实行工程监理制度的初期,试图通过采用该制度和引入监理第三方的约束机制来使得监理工程师处理工程建设中业主和承建商的争端,监理工程师似乎还兼有法官的职责,现在看来,无论是从理论还是实践都是不可能的。

根据以上分析并根据FIDIC对工程师(相当于我国的监理工程师)的定位,应该重新定位我国工程监理的性质。首先,应从法律法规明确:监理工程师及其项目机构不再是独立的一方,他们就是业主在工程项目管理上的相关成员。尽管,监理企业是独立的法人,他在承揽监理业务时,他是以独立法人的身份和业主签订监理合同,但一旦合同签订完毕,成立了监理项目组织及机构,该机构监理人员就应该竭诚为业主服务,不再是独立的一方。客观。公正地执行监理任务,不再是监理人员的法律义务,但可成为监理工程师的道德准则。即监理工程师在进行合同管理时,以法律为准绳,以合同为依据,实事求是地执行监理任务。当业主与承包商发生争议时,监理工程师不再充当调解人的角色,而应由仲裁机构出面调解和解决。在国外,由“争端裁决委员会”(DAB)调解和解决业主与承包商的争端。在我国,从国情出发,可在建筑业协会成立类似的仲裁机构来调解和处理建设单位和施工单位的纠纷。

(二)工程监理的阶段范围

我国的监理范围到底是全过程还是仅限于施工阶段?这也是困扰监理界多年的一个问题。根据监理理论和《工程监理规定》以及《建设工程监理规范》,我国的监理范围应该是全过程。但是,2005年6月,在大连举行的全国建设工程监理会议上,王素卿司长指出,“我国的监理范围限于施工阶段。”她的依据是《建筑法》第三十二条,即:“建筑工程监理应当依照法律、行政法规及有关的技术标准、设计文件和建筑工程承包合同,对承办单位在施工质量、建设工期和建设资金使用等方面,代表建设单位实施监督。”但是,笔者认为,《建筑法》并没有明确监理工作的范围,只是明确了强制建立的范围是施工阶段。尽管《建设工程监理规范》的事业范围是施工阶段,但是,其前言中说,“鉴于目前监理工作在建设工程投资决策阶段和设计阶段尚未形成系统成熟的经验,需要通过实践进一步研究探索,因此,本规范暂时未涉及工程项目前期可行性研究和设计阶段的监理工作。

最新使用的全国注册监理工程师考试培训教材《建设工程监理概论》、《建设工程合同管理》、《建设工程投资控制》、《建设工程质量控制》、《建设工程进度控制都编写了一章关于设计监理的内容。《建设工程合同管理》还包含了招标阶段监理的内容。《建设工程投资控制》内容更全面,囊括了全过程监理的所有内容,即决策阶段、设计阶段、招标阶段、施工阶段的投资控制。这也说明全过程监理对投资控制的重要性。到底是把监理工作局限于施工阶段,还是进行全过程监理?目前,国内有较大的争议。

笔者认为:应该逐渐实行全过程监理。首先,将工程监理定位在施工阶段和当前的监理理论不一致。二,将工程监理定位在施工阶段不利于建设项目的投资、质量和进度的全面控制。

国家之所以强制性推行施工阶段的监理是因为施工阶段在整个项目的建设过程中有其显著的特点。第一周期长;第二资金投放量大;第三质量事故与安全事故频发;第四涉及到的部门和人员多,纠纷多。因此,施工阶段的监理是监理行业赖以生存和发展的基础,在当前的建筑市场条件下,夯实工程监理基础工作,将监理工作重点放在施工阶段是必要的。但是,这不能成为监理工作只局限于施工阶段的依据。从以上分析可知,无论是从理论分析还是从实践出发,推行设计监理的条件已逐渐成熟。

(三)工程监理与项目管理的关系

2004年12月,建设部颁布了《建设工程项目管理试行办法》(建市【2004】200号)。这在工程监理界引起了不少的疑惑:工程监理与项目管理的关系式什么?2005年6月在大连举办的全国建设工程监理会议上,王素卿司长指出:从工作内容上讲,工程监理是工程项目管理的重要组成部分,但不是项目管理的全部。工程监理是对施工阶段的质量、进度、费用、安全等方面的监督管理,这在《建筑法》等法律法规中已作了明确规定。而工程项目管理的工作内容包括可行性研究、招标代理、造价咨询、工程监理和勘察设计、施工的管理等。对此,笔者有不同的看法。以下,屋面比较两者之间的关系。首先给出两者的定义。根据《工程监理规定》(建监【1995】737号)第三条“本规定所称工程监理是指家里单位受项目法人的委托,依据国家批准的工程项目建设文件、有关工程建设的法律、法规和工程监理合同及其他工程建设合同,对工程建设实施的监督。”而根据《建设工程项目管理试行办法》建市【2004】200号)第二条“本办法所称建设工程项目管理,是指从事工程项目管理的企业(以下简称项目管理企业),受工程项目业主方委托,对工程建设全过程或分阶段进行专业化管理和服务活动。然后,屋面在比较以下工程监理和项目管理的具体内容。根据《建设工程监理规范》(GB50319-2000)工程监理的内容有”协助建设单位进行工程项目可行性研究、优选设计方案、设计单位和施工单位、审查设计文件、控制工程质量、造价和工期,监督、管理建设工程合同的履行以及协调建设单位与工程建设单位有关各方的工作关系等”。《建设工程项目管理试行办法》建市【2004】200号)服务内容是:(一)协助业主方进行项目前期策划,经济分析、专项评估与投资确定;(二)协助业主方办理土地征用、规划许可等有关手续;(三)协助业主方提出工程设计要求、组织审评工程设计方案、组织工程勘察设计招标、签订勘察设计合同并监督实施,组织设计单位进行设计优化、技术经济方案比选并进行投资控制;(四)协助业主方组织工程监理、施工、设备材料采购招标;(五)协助业主方与工程项目总承包企业或施工企业及建筑材料、设备、构配件供应等企业签订合同并监督实施;(六)协助业主方提出工程实施用款计划,进行工程竣工结算和工程决算,处理工程索赔,组织竣工验收,向业主方移交档案资料;(七)生产试运行及工程保修期管理,组织项目后评估;(八)项目管理合同约定的其他工作。

从以上比较中可以看出,工程监理和项目管理的异同,(1)从定义上讲,工程监理和项目管理不尽相同,前者不仅有管理的智能,还有监督的职责,而后者仅仅从事管理和服务的工作。(2)从管理的内容上讲,两者基本相同;但是,从管理的深度和力度上讲,工程监理要比项目管理大的多。因此,项目管理的职责是协助业主参与项目管理工作,而工程监理的职责是亲自参与项目管理工作。(3)从法律关系上讲,两者不相同,施工阶段的监理是强制性的,而项目管理是业主的自愿行为。另外,工程监理要承担质量事故和安全事故责任,而项目管理则不承担此责任。

因此,根据以上分析,无论从哪一个方面,任务工程监理是项目管理的一部分都是不准确的。即使把工程监理局限于施工阶段,也不能把工程监理看作是项目管理的一部分。因为在施工阶段,项目管理只是“协助业主方组织工程监理、施工、设备材料采购招标”。而工程监理则是“控制工程质量、造价和工期,监督、管理建设工程合同的履行,以及协调建设单位与工程建设单位有关各方的工作关系等”,即:“三控”“一管”“一协调”。很明显,工程监理不是项目管理的一部分。

三、工程监理的若干问题

(一)安全监理的问题

《中华人民共和国安全生产法》(以下简称安全生产法)于2002年11月起正式实施。为了配合这部法律的落实,国务院于2003年2月12日针对建设行业颁布了《建设工程安全生产管理条例》,并于2004年2月1日正式实施。《建设工程安全生产管理条例》(以下简称安全条例)的出台。针对其中的14、57条(监理的安全职责),在工程监理界引起了激烈争论。笔者根据对有关建立的法律、法规、规范的理解和监理理论的学习以及监理的实践,谈谈自己的观点。

1、安全监理的法律依据

现有的法律没有要求监理工程师对安全生产负责。《建筑法》第四十三条规定:“建设行政主管部门负责建筑安全生产的管理,并依法接受劳动行政主管部门对建筑安全生产的指导和监督。”《建筑法》第四十四条规定:“建筑施工企业必须依法加强对建筑安全生产的管理,执行安全生产管理制度,采取有效措施,防止伤亡和安全事故的发生。建筑施工企业的法定代表人对本企业的安全负责。”《建筑法》第四十五条规定:“施工现场安全又建设施工企业负责。”《安全生产法》第五条规定:“生产经营单位的主要负责人对本单位安全生产工作全面负责。”《安全生产法》第六条规定:“生产经营单位从业人员有依法获得安全生产保障的权利。并依法履行安全生产方面的义务。”《安全生产法》第十九条规定:“矿山、建筑施工单位和危险物品的生产、经营、储存单位,应当设置安全生产管理机构或者配备专职安全生产管理人员。”从《建筑法》和《安全生产法》的相关安全责任条款中可以看出,没有一条是和监理企业相关的。由此可见,建筑工程安全管理的职责在政府主管部门,而施工安全的责任应由施工企业负责。将施工企业应当承担的工程施工安全责任推卸给监理企业是不合适的。

2、工程监理的任务和职责

众所周知,我国目前实行的工程监理,是社会监理,监理单位的行是企业性质,不具备政府机构对建设项目监督管理的职能。工程监理的任务是“三控”“两管”“一协调”。监理工程师主要根据委托为业主提供高水平的、专业化的智力服务。监理工程师主要的职责是代表业主检查验收工程质量、督促承包商的施工进度并且帮助业主控制投资。因此,根据工程监理的任务和职责,监理企业无须承担安全事故责任。

有一种观点认为:工程质量与施工安全密不可分,质量隐患往往导致安全事故,而不安全因素又可能为质量事故埋下祸根。工程质量与施工安全相辅相成,试图将二者截然分开是十分困难的。从某种角度上讲控制质量就是控制安全,反之也成立,不能说监理企业有控制工程质量之权,却无因过错而承担安全事故之责。

笔者不同意这种观点。首先,我们要弄清:“工程安全”的含义。工程安全包含两方面的含义:一方面是指建筑物本身的安全,即质量是否达到了国家标准、规范及合同要求。设计质量和施工质量直接影响到建筑物本身的安全。另一方面,则是指施工过程中人员的安全,特别是合同有关方在现场工作人员的安全。

(三)业主的不规范行为问题

业主行为不规范是监理工作中的普遍现象。然而,目前对业主缺乏有效的约束机制,从而影响监理工作正常地开展。具体表现在以下几个方面:

1、工作态度蛮横

从法律的角度来讲,业主、承建商、监理企业是建筑市场平等的主体。他们之间不存在隶属管理,是合同关系。业主与承建商签订的是建筑工程承包合同,而业主与监理企业签订的是建设工程委托合同。但是,目前(或许是在相当长的时间内)建筑市场是个买方市场,僧多粥少。承建商之间、监理企业之间竞争都日趋激烈,这就助长了业主官僚、蛮横、霸气的工作作风。业主违反监理合同、不配合监理工作、瞎指挥的现象随处可见。

2、拖欠工程款

拖欠工程款是建设行业久而未决的问题。虽然国家下大力气解决这个问题,但情况仍没得到彻底改变。这也是监理工作无法正常开展和运行的重要原因之一。众所周知监理工作的中心是“三控制”,即质量控制、进度控制、资金控制。但是,工程款不到位,监理工程师怎样进行“资金控制”?如不能进行“资金控制”,又怎能进行进度控制?所以,这也是当前“三控制”便成“一控制”(质量控制)的主要原因。多数业主不把投资权交给监理,不按照监理工程师审核、认定的承建商完成的工程款付款。很多业主不仅拖欠施工单位的工程款,也拖欠监理企业的监理费。

3、签订阴阳合同

建设工程领域出现“阴阳合同”,已不是新鲜事。“阴阳合同”是由工程发包人以牺牲承包方或监理方根本利益为目的地严重扰乱建筑市场秩序的不法行为。订立“阴阳合同”是施工承包方或是监理方为了生存的无奈之举,也是建筑市场思议压价、恶性竞争和监管不力的结果。就监理合同而言,“阴阳合同”是为了应付建设行政主管部门的监督、检查或是招标程序签订的合同。而“阴阳合同”则是付款合同。

4、干扰招投标

业主干扰招投标在建筑领域也是一种较普遍的现象。有些业主,事先内定监理单位或施工单位,招标仅是为应付有关职能监督机构而走的过场。按招标法的规定:招标委员会由不少于2/3的技术、经济专家组成。因此,一般情况下,招标委员会都有1/3的业主代表参加。虽然人数占少数,但业主代表在评标过场中往往占主导作用。

5、压低监理取费

产生监理取费偏低的原因是多方面的。主要原因还是在于企业。由于业主对实行工程监理制度缺乏认识,迫于政法强制实行监理的压力,在选择监理单位时强行压低监理费。在委托监理时,一些业主还与监理单位签订阴阳两份合同,实行执行的监理委托合同价远远低于报送政府主管部门备案的监理委托合同价。由于业主不合理压价严重,迫使监理企业在投标时采取不正当手段恶性压价竞争。

监理取费偏低的结果导致一系列连锁反应:监理人才流失严重,工程监理队伍整体素质不高。当今的监理人员已远不是刚推行监理制度的时候所宣传的那样;监理工程师是高智商、高素质、高收入、有权威、德高望重的专业人才。他们的工作环境(客观条件)艰苦,但工资收入低且福利待遇得不到保证。

要使监理工作向前发展,就必须建立起一套行之有效的管理制度,对业主的行为进行必要的约束。以下是几点建议:

(1)建立有效的约束机制,强化对业主行为的监督制约

工程建设涉及面广,关系错综复杂,应建立一套政府、业主、承包商、监理以及相关利益方面的制约机制,并积极引进社会舆论监督,确立业主是项目第一责任人的观点。即将出台的《建筑市场诚信行为信息管理试行办法》和《全国建筑市场责任主体不良行为记录基本点标准》,推行不良行为公示制度,对业主的不良行为作出了具体规定,有利于规范业主行为,同时也有待于各级、各相关部门严格监督和有效实施。

(2)建立合同公证制度,强化合同的法律地位

合同条款必须符合国家的法律法规,明确规定双方的权利和义务,以防止合同一方利用合同的不确定性损害另一方的利益。为保证合同的真实性、合法性,避免“阴阳合同”减少合同纠纷,在合同备案制度的基础上,建立合同公证制度。同时,规范建筑市场,提高招标投标的公开。公平和公正性,以避免招标投标过程中暗箱操作。

(3)建立业主培训制,强化业主社会责任感

针对一些业主法制意识淡薄的现状,规定所有报建参建的项目,经过审批后,企业主或业主代表均要参加国家指定的业主短期培训,重点学习国家的各项建设法规和条例,如建筑法,招投标法,质量、安全管理条例,环境保护法,包括完成投资项目以后的社会责任。必须实现强制性培训,培训合格,并取得相应职业资格后方可参与现成的管理工作(不包括专业技术方面)。个地方建设行政主管部门应建立相应的培训基地,作为长期的工作来做。利用培训制来强化业主的各项法制意识,让他们懂法、守法并具备职业道德以及必要的项目管理知识,规范他们的行为。

(4)建立社会举报制,严惩拖欠工程款行为

无论是政府业主还是私人业主都存在拖欠工程款行为。不彻底整治这种现象,就不能建立起有序的建筑市场,监理工作也就无法正常开展,更不能说向前发展了。因此,应建立社会举报制,以法律、行政等综合手段严惩拖欠工程款行为。对于拖欠工程款的业主,只要有人举报并查证的,进行媒体报关、行政处罚,情节严重的承担法律责任。据悉,《建筑法》正在修订之中,建议新的建筑法对业主拖欠工程款的行为进行法律制裁。

(5)严格执法,加强行政指导和管理能力

加强并细化对建筑市场主体行为尤其是业主行为的监督是建设主管部门今后的主要工作任务,应从建筑市场的制度构架出发,在建筑市场主体之间建立相互平等、相互制约、相互监督的关系,使得法律权威高于业主的个人权威、合同意志强于业主意志。另外,如果只有制度出台而缺乏有效地贯彻执行,或者在执行过程中出现扭曲,将难以取得社会的信任、尊重,就有损政府威信和制度的权威。因此,在建立健全各项制度的同时,更应该严格执法,加强各级政府的行政指导和管理能力,这样才能真正达到规范业主行为,促进建筑市场健康稳定发展的目的。

四、工程监理企业的风险管理

有关工程监理企业风险管理的理论是一个新的领域,这方面的文献比较少。新编《建设工程监理概论》新增一章的内容是建设工程项目的风险管理,而涉及工程监理企业本身风险管理的内容却没有。本章主要分析和监理企业有关的风险因素以及如何防范和控制各种风险。

(一)风险及风险管理的概念

1、风险的定义

风险的概念可以从经济学、保险学、风险管理等不同的角度给出不同的定义,至今尚无统一的定义。其中,为学术界和实务界较为普遍接受的有以下两种定义:其一,风险就是与出现损失有关的不确定性;其二,风险就是给定情况下和特定时间内,可能发生的结果之间的差异(或实际结果与预期结果之间的差异)。笔者比较认同前者,而且,监理企业后或监理工程师所面临的风险也和前者的定义相吻合。

由上述的风险定义可知,所谓风险定义要具备两方面条件:一是不确定性,二是产生后果,否则就不能成为风险。因此,肯定发生损失后果的事件不是风险,没有损失后果的确定性事件也不是风险。

2、风险管理的定义

风险管理指经济单位透过对风险的识别,衡量和分析以最小的成本取得最大安全保障的管理方法。

3、风险管理的程序

(1)制定风险管理计划和目标:a损失前目标,减轻和消除精神压力。B损失后目标:维持经济单位的生存能力;报酬经济单位经营的连续性;保证收入的稳定性,实现经营计划和利润;履行社会责任。(2)识别各种潜在的风险及其发生的可能性;(3)衡量风险大小:运用概率论原理与统计学方法计量风险;(4)选择实用而有效管理风险方法;(5)贯彻和执行风险管理方案;(6)检查和评价风险管理方案的实施效果。

4、风险分类

(1)按风险的后果分类

1)纯风险,即只会造成损失而绝无利益的可能的风险。例如自然灾害,一旦发生,将会导致重大损失,甚至人员伤亡;如果不发生只是不造成损失而已,但不会带来额外的收益。2)投机风险。即可能带来损失,也可能带来收益的风险。例如,一项重大投资活动可能因决策错误或因遇到不测事件而使投资者蒙受灾难性损失;但如果决策正确,经营有方或赶上大好机遇,则有可能给投资人带来巨额利润。

(2)按风险产生的原因分类:

1)政治风险;2)社会风险;3)经济风险;4)自然风险;5)技术风险。

(3)按风险的影响范围分类:

1)基本风险,即作用于整个社会、大多数人群的风险。特点是影响的范围大,且后果严重。2)特殊风险。即作用于某特定单位或人群的风险(如企业或个人的风险)。

(4)按风险分析依据分类:

1)主观风险;2)客观风险。

根据以上划分,可以认定监理企业或监理工程师所面临的风险主要为纯风险或技术风险,或者主观风险和客观风险。

(二)工程监理企业加强风险管理的必要性

近几年来,由于各种原因的影响,建筑工程质量与安全事故频发,监理企业也不可避免地受到牵连。例如:2004年5月12日,河南省安阳信益电子玻璃有限公司信益二期玻壳项目10号屏烟囱工地,施工人员在拆除井架时,导致井架倾覆,造成施工人员21人死亡、10人受伤,直接损失2683万元的重大安全事故。结果,该项目的总监受到了刑事处罚。因此,监理企业所面临的风险是客观存在的。但是,长期以来,监理企业缺乏风险管理的意识,在这方面缺乏人、材、力的投入,缺乏风险防范的措施,一旦出现突发事故,监理企业难以应对,甚至出现濒临倒闭的局面。因此,监理企业加强自身的风险管理势在必行。

(三)与监理企业有关的风险因素

1、业主引发的监理企业风险

目前建筑市场中的不规范行为,业主充当着主要角色,从而给监理企业和监理工程师带来了无法预测也无法摆脱的风险。主要表现有:(1)业主为了追求经济利益,不经过设计单位,私自变更设计,造成质量事故或质量隐患,而监理单位为了自身的经济利益,未加阻拦。(2)建设工程未办理法定建设手续擅自开工,而监理企业明知业主是违规行为,却不督促业主按法定程序开工,仍与业主签订监理合同。(3)业主行为不规范,干扰监理人员的正常工作,使监理目标达不到合同要求,监理企业自身也蒙受损失。

2、承包商引发的监理企业风险

承包商是工程建设的直接施工者,承包商的失误往往派生出监理单位的风险。承包商引起的监理单位的风险情形主要有:(1)承包商的技术水平低,素质差,质量事故频发;(2)承包商与业主关系过于密切,甚至是上下级关系,监理的指令无法贯彻实施,一旦出现质量问题,监理也有不可推卸的责任;(3)承包商为了节约成本,减少或者没有危险作业安全防范方面的资金投入,造成安全事故发生。

3、监理企业自身原因引发的风险

(1)自身技术水平低,工作经验缺乏。由于种种原因,建立队伍的整体素质不高,这就可能在工程中存在的质量隐患未被发现并及时消除,且造成后果。监理企业和监理工程师须承担责任。(2)职业道德欠缺。监理人员未按监理工程师的职业道德要求自己,未按设计文件和相关的技术标准对工程质量进行监督和检查;或者工作时间不在岗,尤其是在夜间施工时。例如,增被中央电视台焦点访谈栏目曝光的杭州某水利水电工程。施工单位在夜间施工时,将泥土代替混凝土浇筑水库大坝,而监理人员不监督施工人员施工而在施工现场睡觉,结果造成水库大坝严重质量事故。(3)恶性竞争。有的监理企业为了承揽工程,竞相压价,报价远远低于国家标准的取费标准;或者和业主签订阴阳合同为自己承担事故责任埋下隐患。(4)信誉风险。一个良好的信誉是企业的无价之宝。但这一点往往被企业所忽略,尤其是监理企业。

4、地域风险

有限地方气候变化异常。如新近北部有近半年的寒冬;在冬季经常有大风、暴雪、降温的突发现象,如监理工程师不认真审查施工单位的施工组织设计和施工技术方案,不督促施工单位采取冬季施工的措施,就可能承担工程遭受冻害的风险。

五、结语

(一)结论

随着加入WTO过渡期即将结束,我国建筑市场的竞争规则、技术标准、经营方式、服务模式将进一步与国际接轨,工程监理制的发展也到了十字路口,工程监理企业既面临机遇也面临挑战,工程监理向何处去是摆在政府部门和我们各位同仁面前的严峻课题。现实情况表面:监理的科学性渐渐被淡化;监理的独立性与公正性受到质疑并且缺乏理论根基和实践的考验;对于多数中小工程来说,监理的“三控”目前难以实现;监理工程师的威望正在减低;监理的风险在日益增大。监理人员正在沦为业主的并部分承担政府职责的质检员和安检员。尽管政府部门相继推出了“发展项目管理公司”加快实现“代建制”要求监理人员承担安全事故责任等一系列举措,试图用项目管理公司取代工程监理企业来和国际接轨;用“代建制”来弥补工程监理制的不足。但是,笔者从工程监理制的产生,到目前的发展状况,从理论到实践,从国内到国外,从全国各地到新疆本地,并参阅大量的文献资料,任务此举并不能有效地使工程监理摆脱目前的困境。在如何巩固监理的胜利成果,完善工程监理的理论,笔者进行了大胆的尝试和有意的探索并提出了自己的见解。

(二)展望

1.夯实基础工作,重塑监理形象

建设工程施工阶段的监理是监理行业赖以生存和发展的基础,在当前的建筑市场条件下,夯实工程监理基础工作,将施工阶段的监理作为工程监理的工作重点是十分必要的。当前,一方面,社会上对工程监理还有片面的人生,有些业主,尤其是私人业主对工程监理还不认同;另一方面,监理工程师的整体形象和社会评价不高;因此,工程监理工作的重点还是施工阶段的质量控制。政府部门要爱护监理企业,关心监理企业,为监理企业创造良好的市场氛围和工作条件。据悉,建设部正在酝酿出台新的监理取费标准,旨在提高监理人员的工资待遇。工程监理企业要抓住这个历史契机,提高监理人员的自身素质,加强自律能力,避免不正当竞争和相互压价,认真贯彻落实《建设工程质量管理条例》,抓好建设工程施工阶段的质量工作,预防和制止各类工程质量事故的发生。工程监理企业和监理人员要严格按照合同、工程建设强制性标准和《建设工程监理规范》开展监理工作,落实总监理工程师责任制,提高服务质量,构件监理工程师声誉制度,加强监理工程师声誉管理,重塑监理形象。只有这样,工程监理企业,才能得到市场和社会的认同,才会取信于业主。只有取信于业主,业主才能把投资控制的权利交给监理人员,工程监理工作才能真正体现质量、投资、进度三大目标控制,并使其向全过程延伸,从而实现监理制度的自我完善,促使监理行业的自我发展。

2.正本清源,恢复工程监理的本来面目

世界经济一体化,给我国工程建立行业带来了新的发展机遇。加入WTO后,我国经济与世界经济将逐步溶为一体,一方面,为我国工程监理企业走出国门,开通国际市场承揽工程项目管理业务创造了有利条件;另一方面,需对国际知名企业加大了对华投资,带动了工程项目的开发建设,扩大了工程监理企业的发展空间,也为我国工程监理一夜与国际知名工程咨询公司合作创造了机遇,这将有利于推动我国工程监理企业管理水平和技术水平的提高。我们在看到发展机遇的同时,也应该清醒地认识的国外工程咨询公司进入我国建筑市场所带来的挑战。与国际知名工程咨询公司相比,无论是在经营理念、经营范围和经营模式方面,还是在管理方法、管理手段和管理水平方面,我国工程监理企业均存在较大差距。另外,随着工程建设投资体制改革的不断深化,无论是政府投资工程,还是社会上众多的民间投资工程,均需要由专业化、社会化的项目监理企业为业主提供管理服务。这种项目管理服务可以是从建设工程前期策划、设计监理,到工程招标,施工监理的全过程服务,包括进度、造价、质量等方面的全方位管理。业主的全过程、全方位项目管理的需要,为工程监理企业拓展其经营范围和规模创造了良好发展机遇。与此同时,业主的项目管理需要,也给那些多年来主要从事建设工程施工监理的大多数企业带来了挑战。要迎接这一挑战,我国工程监理企业就必须缩小与国际知名工程咨询公司的差距,把工程监理的范围向全过程延伸。首先,应使施工阶段的监理延伸到设计阶段。在吸取施工阶段监理的经验教训的基础上,政府应出台有关设计监理的法律、法规、标准和规范,推行设计监理。其次,监理企业可整合招标代理、造价咨询等企业组成大型的监理企业。正本清源,让工程监理回归其“为业主提供全过程、全方位监督管理服务的本来定位,也为我国工程监理企业走出国门,开拓国际市场,与国外工程项目管理制度接轨创造条件。

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致谢

本论文设计在张秀燕老师的悉心指导和严格要求下业已完成,从课题选择到具体的写作过程,无不凝聚着张秀燕老师的心血和汗水,在我的毕业论文写作期间,张秀燕老师为我提供了种种专业知识上的指导和一些富于创造性的建议,没有这样的帮助和关怀,我不会这么顺利的完成毕业论文。在此向张秀燕老师表示深深地感谢。

在临近毕业之际,我还要借此机会向在这三年中给予了我帮助和指导的所有老师表示由衷的谢意,感谢他们三年来的辛勤栽培。不及跬步何以至千里,各位任课老师认真负责,在他们的悉心帮助和支持下。我能够很好的掌握和运用专业知识,并在设计中得以体现,顺利完成毕业论文。

同时,在论文写作过程中,我还参考了有关书籍和论文,在这里一并向有关的作者表示谢意。

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