我国定额体系改革研究

2003年我国推行清单体系，主要目的在于在市场交易中心实施企业自主报价，但在实际操作中定额体系仍为清单价格形成的主要来源。以定额为基础的清单计价模式，究其根源属性仍然是政府指导价格，与市场交易价格本质上存在不同，定价权力依然不在市场手中。这也就导致了市场化造价改革虽迈出了关键一步，但距离形成完备的市场竞争机制还有一定的距离。《住房和城乡建设部办公厅关于印发工程造价改革工作方案的通知》（建办标［2020］38号）明确提出取消最高投标限价按定额计价的规定。

1 现行定额体系分析

1.1 定额体系构成及历史意义

我国的定额体系起源于新中国建国初期的计划经济时期。面对大规模的基本建设，从苏联引进了基本建设管理办法，包括基本建设财务管理制度及其概预算定额管理制度。工程造价管理被简单地理解和定位为控制投资，定额计价成果基本控制着建设成本支出。定额的基本作用是组织生产、决定分配。执行定额的目的或目标是为了明确工程建设成本。

定额体系包括劳动定额（施工定额）、预算定额（消耗量定额）、概算定额、概算指标、投资估算指标以及费用定额、人工材料机械台班价格等，其中，概预算定额基价是量价合一的价格。定额对我国建设工程行业的推动与贡献是有目共睹的，明显体现为其作为一套完整的计价模式与计量规则体系，解决了工程造价最为核心的“量”“价”问题。在工程从决策到最终决算阶段都配备了相应的定额类型，概算、估算指标、概算定额为业主控制投资提供了便捷工具；预算定额、费用定额为工程计价提供了普适标准，也为施工合同纠纷调解提供了法定依据。

1.2 定额内容的解析

定额产生的最初目的是为了服务政府控制投资的需要，但实际运用过程中同时成为政府控制投资和市场交易的价格形成的默认方式，而定额的某些固定性内容（包括采用的工艺、确定的消耗量水平、组价规则等），不足以准确及时地反映市场变化，也不利于合约双方在自由平等的原则下采用价格谈判的方式，使得定额在适应市场化交易自由的内在要求方面略显尴尬。

为了走出困境，首先需要对定额体系关于工程造价的管理规定性进行解析。

一方面，定额规定了工程造价的计量规范、计价标准与口径，如工程量计算规则，人材机等各项基本要素的费用构成，计价范围，项目划分的原则、类型，统一的工程量计量单位等，根据造价管理的不同阶段与不同的精度要求进行逐级细化分解，是一套包含多层次、横跨多专业、规范化的理论定义框架，即定额中“定”的含义就是指对工程造价构成做出的“定性”标准。

另一方面，按照定额编制时期的社会平均生产能力、主要生产工艺与价格水平，通过统计与测算，定额根据“定性”部分建立的框架逐项给出了完成具体工作所需的工料机消耗量指标，费用指标和定额基价，是一组描述特定时期具体状态的量化数据，即定额中“额”的含义是对价格做出的“定量”标准。

1.3 定额使用规则与市场交易的不适应性分析

不论是施工图预算还是传统的定额计价过程，其本质是“成本补偿”概念的计算逻辑，在市场竞争环境中仅仅关注合同交易价格，虽然成本也包含其中，但并不是市场竞争的全部。

1.3.1 现行计价定额未能清晰区分计量规则与计价标准

现行预算定额、费用定额是最主要的计价定额。应用计价定额，必须对“定性”“定量”两部分区别对待：定性部分是基础性的工程施工过程及其“产品”的计量规则；定量部分则是指相应的工料机消耗标准，是基于计量规则而确定的计价标准。这一计价标准反映社会平均消耗水平，是一种成本补偿标准，是直接委托发包工程的计价依据。一般而言，采用预算定额计价时，“工程量计算规则”规定计量规则，“定额说明”规定消耗量标准的应用注意事项，应当强调计量规则的独立性。实行招标承包制，预算定额作为一种计价标准，是招标控制价的编制依据，是承包人投标报价适用且可调整的参考指标，但其中的计量规则依然应当遵循。

1.3.2 定额与清单项目划分不同

定额与清单的项目划分不同，造成了以定额为基础作出的预算对于清单化的市场交易而言衔接难度较大。建安工程费用在预算中采用定额项目划分模式，但实际交易中采用清单模式。定额与清单的项目划分模式一方面是为了方便投资管理与控制，另一方面是为了适应市场交易环节的发承包需要，两者不相同导致费用难以区分。

1.3.3 定额计量规则与清单不统一

清单计价作为工程造价市场化改革的关键一步，体现了企业自主报价的原则，但定额与清单计量规则的不统一导致了实际操作中的很多困难。如清单计量规范规定挖土方工程量按垫层面积乘以深度确定，得到的是一个长方体的体积，定额却规定需要额外考虑工作面、放坡等挖方量，在实际结算中，施工方与业主方常因此类情况产生纠纷，而不得不额外确定计量规则。

1.3.4 定额的某些消耗量水平滞后于社会平均生产力

不论是预算定额、概算定额、概算指标，还是估算指标，对生产基本要素消耗量的控制水平依然来源于消耗量定额，尽管各类定额后期均做出过不同程度的修编，但始终不能回避定额消耗量水平仅能代表修编阶段社会平均生产力水平这一事实。比如，现阶段有些定额子目仍然采用过时的工艺做法，与实际采用的工艺、施工机械完全不符。生产力是不断变化的，生产技术、生产工艺也在不断创新，社会生产力水平不管是体现在单一市场主体还是单一行业，甚至是建筑结构中的某一单元，都不会永远是一个固定值。定额是成熟生产方式和生产率的固化表示方式，体现社会平均生产力水平，即使技术进步了，也是采取事后修编定额。这是由定额的根本属性决定的，因此难以要求定额及时反映和适应市场变化。

2 定额改革的必要性

2.1 定额体系改革是实现国家政策落实的必然要求

当前中国特色社会主义进入了新时代。党的十九大强调要“使市场在资源配置中起决定性作用”，对于国民经济发展重要支柱的工程建设领域，国家将通过“市场化改革、国际化运行、信息化创新、法治化保障”手段，建立完善市场决定工程造价的机制。为此，政府及相关主管部门陆续发布了若干文件，明确了未来工程造价市场化改革的方向，也为具体工作的部署提供了具体意见。

2.2 定额改革是推动政府投资控制与市场交易价格分离的关键一步

当前定额体系应用覆盖了建筑行业所有投资类型，并全面指导着整个项目全生命周期造价管理的各个环节。政府投资项目和社会投资项目的本质要求不同，却采用同一种价格参照尺度进行管理，必然会带来基本需求上的矛盾。因此，定额体系改革，首先需要进行的是在管理上对政府投资与市场交易实现分离管理。

3 定额体系改革的初步设想

3.1 基本思路

定额体系改革的最终目的是为造价市场化改革奠定基础，而造价市场化改革的目的是为了催化更加灵活的市场交易秩序。改革应主要针对市场交易部分，按照循序渐进的原则，一是要解决当下定额本身对于市场化交易的约束，二是要继续发挥定额体系优势对于政府投资控制发挥的正面作用以及为市场交易建立社会通用的普遍规则。

3.2 定额改革的主要内容

《住房和城乡建设部办公厅关于印发工程造价改革工作方案的通知》（建办标［2020］38号）中明确了要加强工程造价数据积累，加快建立国有资金投资的工程造价数据库，按地区、工程类型及建筑结构等分类发布人工、材料、项目等造价指标指数，利用大数据、人工智能等信息化技术为概预算编制提供依据。因此，定额改革的主要内容就是将定额体系向指标体系平稳发展。在定额体系改革中，应当剥离预算定额中的“定性”部分，将现有定额体系的“定量”内容“市场化”，综合形成以“消耗量指标”作为定额的延伸，并为建立指标指数建立基础。

改革后，现有定额体系的概念应扩大为造价标准，包括市场价格指数与政府投资标准两类，其中政府投资标准包括现行的“概算定额、估算指标等”，取消了预算定额的编制与修订，“概算定额、估算指标”应纳入政府投资项目造价管理办法中，也可公开发布作为市场价格指数中政府发布的指标指数部分。因此，指标指数体系应以现有定额的“定性”框架为基础，以大数据动态分析结果填充原定额中“定量”部分形成指标指数。指标指数是定额的市场化结果，又是定额计价的替代方案，相比于定额的单一性而言，指标指数的数据来源更加多样化，能契合市场交易价格灵活、价格来源灵活的内在要求。

建立指标的优势是统计数据的来源依据以及数据更新更加适应市场变化，数据结构框架的建立应当以市场交易特点为主，符合交易清单的计价模式与开项，便于建安工程投资的发承包与结算。

3.3 定额改革的保障条件

建立完善成熟的造价信息化平台，以满足后期各项技术经济指标的发布、指标指数基础数据采集以及计算分析工作的需要。

3.3.1 政府投资项目与社会投资项目分离管理

要明确社会投资项目与政府投资项目的不同管理原则。政府投资项目应在实现其基本功能与社会价值的基础上，以尽量控制投资为目标。社会投资项目以合同约束为首要条件，遵循自由交易原则。政府投资项目必须使用国家发布的统一造价管理标准，以合并预算定额与消耗量定额而建立的消耗量指标为基础，继续修编估算指标、估算定额和概算定额；而社会投资项目可以使用任意计价标准。

3.3.2 政府投资控制过程与市场交易过程分离管理

政府投资项目中区分投资管理阶段与市场交易阶段，投资管理阶段估算、概算管理适用于现有定额体系的估算、概算部分，定额体系中不再形成预算部分定额。政府投资项目的市场交易阶段应遵循市场交易规则，适用于指标指数体系进行管理。

市场交易过程中应注重合同计量、计价条款对于项目执行的约束能力，规定合同约定地位大于法定计量、计价标准（指标指数），但同时也需要接受造价管理部门的监督管理。

3.3.3 完善造价行业顶层设计

行业主管部门对于工程造价的管理，可参照其他行业商品的市场交易方式与价格监管模式，对于政府投资项目，实施一定程度范围的政府指导和市场调节价格，摆脱政府指导价对于市场交易过程的强制约束。

在合同纠纷与造价鉴定工作中，应加强第三方中立造价机构的调解作用，以政府发布的造价标准作为兜底条款，对于合同中未能明确并难以确定的项目实施鉴定。

3.4 定额改革的实施步骤

定额体系改革大致可以分为三个阶段，主要目的在于适应当前的造价管理制度，平稳过渡，为指标指数体系的建立和造价信息平台的优化完善奠定基础、争取时间，远期目标是将造价形成来源完全推向市场，造价管理机构职能逐步向建筑市场价格监管方向偏移。

第一阶段的改革应重点针对解除计价定额对工程交易制约的政策研究，突破口是改变最高投标限价的编制方法，同时在定额设计中确定指标指数数据积累的模型，积极对估算、概算定额进行一定的修编，加快造价数据基础的积累。

第二阶段的改革以改变最高投标限价的编制方法为突破口，不再以计价定额指导市场交易价格。将计量规范作为国有投资项目计量指导规范，将估算、概算指标作为国有投资控制的依据原则，将合同约定作为法定的合同价格调整、结算以及造价纠纷鉴定标准。

第三阶段的改革根据住房和城乡建设部印发的《市政工程工程量计算规范》等五本规范的征求意见稿、GB 50500—2013《建设工程工程量清单计价规范》及《市政工程消耗量定额》等的征求意见稿，完善《江苏省建设工程造价估算指标》（2017年）、《江苏省市政工程概算指标》（征求意见稿），建立完善的政府投资控制机制，加强国有投资工程市场价格监管；建立国有投资典型项目造价数据库，建立国有投资工程指标指数和生产要素市场价格信息采集机制和发布平台，以指标指数取代定额成为合同价格调整、结算以及造价纠纷鉴定依据，形成成熟的市场价格形成机制。

4 结 语

推动政府投资控制与市场交易价格分离，区分政府投资项目和社会投资项目。政府投资项目也要区分投资管理过程与市场交易过程，让市场交易过程重归市场定价规则，在市场定价规则中应强化合同对于造价的约束能力，而不应把此项功能寄托于造价管理工具上。