谈水利水电工程移民综合监理与水利水电工程监理的差异

0 前 言

自上个世纪90年代初期，从三峡工程提出移民综合监理概念，并于1994年由黄河水利委员会移民局作为首个移民监理单位承担小浪底水库移民安置的移民监理工作以来，至今我国的水电移民综合监理工作已经历了20余年，在此期间，随着工程监理理论和实践的逐步成熟，移民综合监理在借鉴工程监理的理论基础上，并结合移民工作的特点，在实践过程中逐步完善。

然而，由于水利水电工程移民工作比较复杂，涉及到政治、经济、社会等多个方面，移民综合监理在工作开展中，所面临的问题较工程监理相比更为复杂。笔者结合多年的水利水电移民综合监理工作实践经验，谈谈水利水电工程建设征地移民综合监理与水利水电工程监理的差异。

1 概 念

1.1 水利水电工程移民综合监理

水利水电工程移民综合监理指接受水利水电工程业主及有关单位的委托和授权，根据国家批准的移民工作的文件、法律法规和各项合同、协议、责任书等各类移民政策法规，对建设征地移民工作的质量、进度、投资等方面，通过目标规划、动态控制、组织协调、信息管理、合同管理等方法进行综合性的全过程监督检查、记录、审核、协调和报告。以下简称：移民综合监理。

1.2 水利水电工程监理

水利水电工程监理是指由具有法定资质条件的工程监理单位，根据水利水电项目发包人的委托，依照法律、行政法规及有关的建设工程技术标准、设计施工合同，对承包人在施工质量、建设工期和建设资金使用等方面，代表发包人对工程建设过程实施监督的专门活动。以下简称：工程监理。

2 二者之间的差异分析

2.1 监理对象

移民综合监理的对象是地方政府进行移民安置的活动。移民安置工作由于其实施的复杂性，牵涉到地区社会稳定和经济发展，根据《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》(国务院第471号令)等有关政策规定，移民安置工程实行“政府领导、分级负责、县为基础、项目法人参与”的管理体制，由此可见，移民工作皆由地方政府负责并组织实施，因此，征地移民项目实施单位具有惟一性或者说是独占性。建设征地移民安置实施中涉及到工程所在地各级政府以及相关部门，如水利、交通、通讯、电力、文物等，具体的实施机构还包括相应的村组集体组织和专业项目的实施企业。鉴于征地移民实施单位的此种特点，使得移民综合监理工作任务繁杂。作为移民实施机构的政府职能部门与企业相比，有着截然不同的特点：政府职能部门是行政机关，征地移民安置是行政行为，是管理社会事务的活动，具有非盈利性。移民综合监理单位与监督的对象之间形成了企业面对政府的关系。

2.2 监理内容

工程监理内容属微观层次。工程监理是针对一个具体的工程项目展开的，是紧紧围绕着工程项目建设的各项投资活动和生产活动所进行的监督管理，注重具体工程项目的安全、质量、建设工期等。另外，针对具体的工程项目而言，不可预见的变更相对较少，人为干扰的因素相对也较少，而且对于工程的变更已有成熟的处理办法，因此工程监理的内容相对确定。

移民综合监理内容属于宏观、中观和微观相结合，以中观层面为主。因为移民综合监理首先需要从总体上对移民征地的实施进度进行控制，这属于宏观层次；其次，移民综合监理对移民搬迁安置过程中各区域、各单项工程是否依国家法律法规、政策规定和规划设计方案组织实施，是否达到预期目标进行监控，这属于中观层次；再次，移民综合监理一般不介入具体工程的监理工作，但需对具体工程的实施进度、质量、投资方面的工程监理效果予以检查，按照有关规定，移民单项工程监理应接受移民综合监理的业务管理，工程监理应协助配合移民综合监理开展移民项目的监督管控。移民综合监理对移民生产生活安置、企事业单位迁建、专业项目复建实施和移民补偿补助资金兑付等过程进行监督，这属于微观层次。

移民项目在实施中涉及人为的因素较多，具有较大的不确定性，比如：移民意愿的变化、政府领导的主导思想等引起的安置方案变化及安置点变更，企事业单位及专业项目复建(实施方案变化)以及征地补偿政策调整等因素影响，在实施中可能会有较大的调整和完善。另外，在处理设计变更时，受各项目所在区域的移民实施体制不同而导致变更流程及处理方式不尽相同。

2.3 控制目标

在此所说的目标控制主要为进度控制、质量控制以及资金控制，也就是平时常说的“三控制”。下面就分别谈谈工程监理与移民综合监理在“三控制”方面的差异。

2.3.1 进度控制

同时，司法部将推动建立健全民营企业多元化纠纷解决机制，加强民营企业矛盾纠纷排查，将民营企业矛盾纠纷作为重点，第一时间开展调处化解，既帮助民营企业解决经营困难，又定分止争，促进民营企业健康发展。

工程项目的进度控制，是以关键线路图为依据，严格按照关键线路划定的时间来执行，强调总体上的把握，通过横道图及网络图等方法分析工程施工中的时差，并以组织措施、技术措施、经济措施及合同措施等手段对工程进度进行纠偏。

移民综合监理工作中的进度控制，是以经批准的移民安置总体进度计划以及下达的年度工作计划为依据，对移民搬迁、生产安置、补偿补助资金兑付项目和移民单项工程建设项目的完成情况等移民安置实施综合进度进行控制，确保征地拆迁和移民安置的进度符合主体工程的总体进度。对于实施进度滞后的，移民综合监理应督促移民安置实施单位加快进度；对计划进度实施影响严重的，应向实施单位发监理文件或召开监理会议要求组织整改，对未能达到整改要求的还应报请省级移民管理机构督办。因此，移民综合监理进度控制侧重于整个移民过程是否协调进行。

2.3.2 质量控制

工程监理对工程项目的质量控制侧重于关注使用的原材料是否合格达标、在施工过程中是否偷工减料、工程质量检验是否达到硬性指标等规定要求。

移民综合监理工作中的质量控制在于主要对移民安置实施方案、实施标准、移民工作的合规性等移民安置实施综合质量进行控制。对移民实施机构的工作效果(发放补偿金是否足额及时、移民培训质量是否过关、移民生活水平恢复情况、移民安置区基础设施建设情况等)等软指标的质量控制，以及企事业单位迁建、专项设施复建实施情况是否按实施方案批复的质量要求进行实施。移民综合监理对具体涉及到的迁改建专项设施的质量控制，主要在于监督工程建设的质量监督体系是否完善有效。因此，移民综合监理在质量控制方面属于宏观综合控制，更多的是体现在对移民安置实施的效果和实施过程中操作程序是否合规等方面。

2.3.3 投资控制(资金监督)

投资控制是监理工作的关键和难点。工程投资控制侧重于一个工程项目的总投资按照一个合理的目标，在一定范围内得以控制，总体指导思想是使该项目的实际总投资小于该项目的计划投资，而且要实现内在质量、外观造型及工期要求的多赢局面。

移民综合监理对移民工程投资的控制性较弱，更多的是宏观把握，以起到监督监控、保证资金安全的作用。为此，在2014年国家能源局发布的NB/T 35038—2014《水电工程建设征地移民安置综合监理规范》中称为资金监督。移民监理资金监督的主要任务在于依据移民资金概算，按照农村部分补偿补偿费用、城市集镇部分补偿费用、专业项目处理补偿费用、库底清理费用、环境保护和水土保持费用及预备费的费用划分，监督检查项目费用拨付使用情况和移民资金补偿资金兑付情况。在具体工作中，根据年度资金计划，检查资金是否及时到位；检查移民资金使用的去向、数量和效果，审查和确认移民资金的使用，强调合理补偿，包括对移民工程建设、征地和移民地面附着物数量(包括房屋、树木等相关补偿项目)、企事业单位迁建、专项设施复建补偿项目的复核、认定以及补偿项目变更情况的了解，以达到按标准控制资金的目的；移民综合监理参与移民投资概算审查、调整，以及移民项目结算，对移民投资费用进行监督。

因此，移民综合监理更关注征地移民专项资金的流程是否规范，有无挪用、挤占、滞留，移民资金是否专款专用。

2.4 合同管理、信息管理

2.4.1 合同管理

工程监理合同管理的对象主要是业主和承包商、承包商和分包商、材料供应单位之间签订的合同。

移民综合监理合同管理中的合同有特殊且宽泛的含义。首先，这些合同主要存在于政府上下级、移民实施机构各部门、移民集体和个人以及承包签订的工程建设合同等；其次，根据NB/T 35038—2014《水电工程建设征地移民安置综合监理规范》，移民综合监理合同管理的具体工作内容是根据移民安置协议，上级有关部门下达的移民安置任务书)(责任书)，地方移民管理机构、移民安置实施单位与移民工程的实施责任单位、设计单位、建设监理单位、承包商签订的合同、协议，以及移民安置实施单位与被安置对象签订的补偿补助与安置协议等进行合同备案与履约情况检查。为此，移民综合监理的合同管理中和合同除了规范的合同外，还有类似合同的有关协议等。

2.4.2 信息管理

工程项目的信息管理主要与工程施工情况有关，如：工程进度信息、工程质量、工程投资以及工程质量安全事故等方面的信息，涉及的范围主要在工程这一领域内。

移民综合监理工作中的信息管理，主要通过对移民农村移民部分、企事业单位、专项设施迁改建等工作进度、质量、投资的数据收集、整理、分析，为移民工作各方提供有用的信息资料，同时按照真实性、及时性、完整性、和有效传递的原则进行信息管理。由于移民工作涉及的信息种类和范围比工程监理更多、更广，在移民安置项目实施过程中，必须建立完善移民综合监理项目部信息档案管理制度，及时收集、整理、加工相关信息，处理往来文件，做好档案的归档与管理工作，包括监理本身档案的管理和整理工作，定期向主管单位和上级有关部门提交监理报告，为移民工作的顺利进行提供信息支撑。

2.5 工作协调

工程项目中，工程监理可以完全代表业主方与施工单位进行协调，监理在协调中发挥的作用比较大，协调工作基本上可以做到位。

移民综合监理协调难度相对较大，具体体现在：(1)协调涉及内容繁杂。移民工作错综复杂，工作虽有政策法规，但也有一些软指标(政府领导观念、移民思想意识等)，很多的工作都需在协调的基础上完成;(2)涉及层面多，协调难度大。移民工作属政府行为，涉及层面较多，上到省市县多层级政府，下到乡镇村和移民户，涉及方方面面的关系，监理人员在具体协调工作中易受牵制，尤其是面对较复杂的问题时，往往需要上一级政府出面协调，移民监理作用较难充分发挥。由此可见，移民监理协调工作较工程监理协调难度更大。

3 结 语

(1)通过以上工程监理与移民综合监理的差异分析，可以看出，移民综合监理在开展工作中，由于监理的内容、对象以及移民工程管理体制等特殊性，相比工程监理工作来说更加复杂。移民综合监理工作受到各方影响因素较大，在开展“三控制”工作过程中，其实更多的是对移民工程实施过程的监督、咨询和建议，很难完全做到控制这个层面。

(2)水电业主及移民实施各级政府部门应正确理解建设征地移民综合监理单位的性质及工作内容，移民综合监理单位才能在移民安置实施过程中更好的开展相关工作。

(3)在开展水电工程建设征地移民工作中，为更好的开展移民综合监理工作，移民综合监理单位首先应找准角色定位，协调处理好与各方的关系(与项目业主、移民实施机构、设计单位等各方)；其次，移民监理单位应始终坚持“独立、客观、公正、科学”的原则。面对错综复杂的移民问题，移民监理应维护项目相关方的合法权益，秉持科学的工作态度和严谨的工作作风，实事求是、创造性地开展工作；再次，从业移民综合监理的单位及人员，应熟悉掌握移民规划相关知识，了解移民项目规划设计的思路，理解移民安置实施规划报告中各项内容以及移民概算构成。

(4)在移民实施工作中，协调是解决存在问题的主要方式和途径。移民综合监理在参加各类协调会议之前，务必对即将上会讨论的问题了解清楚，此时，既要把握宏观意识，也要有微观的探求精神。尤其针对那些历史遗留问题，应对当时的背景，问题的产生以及对移民工作造成的影响等方面进行积极的思考，并结合现行的政策法规，提出处理意见供委托方及各方参考。

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