档案服务外包项目监理模型的构建

国家档案局2020年发布实施《档案服务外包工作规范第1部分：总则》（DA/T 68.1-2020），其中提到“第三方机构通过合同受发包方委托为其提供中介、咨询、招标、监理及其他服务”［1］，但档案服务外包项目监理应如何进行却无具体阐述。

文献调研发现，缺失档案服务外包项目监理，易使项目在招投标、方案设计、实施过程监管和项目评价验收等环节因各种主客观原因出问题。［2-4］为此，学者们分别提出深化二元监督［5-6］、引进第三方监理［7］ 和强化档案行政监管［8］等对策。总体而言，国内对档案服务外包项目监理的研究尚处起步阶段，尚未形成统一概念术语，但其对建设工程监理和信息化工程监理概念的借鉴，以及对档案服务外包项目监理的内容认识比较一致，且对在档案服务外包项目中引入监理制度已达成基本共识。而关于档案服务外包项目监理模型的研究成果寥寥无几，且基本沿用信息化工程监理规范中的模型框架。

1 构建档案监理模型的必要性与可行性

档案的唯一性和凭证性要求档案服务外包项目不容有失，现实中的档案服务外包工作因未开展档案监理已时现隐患和问题，这在很多档案学者的论文［9-10］和 中国裁判文书网相关案例［11-12］中已有披露。档案服务外包项目引入档案监理的必要性毋庸赘言。而只有厘清档案监理各要素的关系，构建出科学合理的档案监理模型才能有效指导《档案服务外包项目监理规范》的制定。

1.1 构建档案监理模型的必要性

一是清晰认知档案服务外包项目监理活动的科学方式。模型通常由目标、要素和关系三部分构成，一个合理的模型应该能够涵盖系统的各个要素并科学指明各要素间的关系，使之反映或达成该系统的目标。档案服务外包项目监理可被看作一个系统，通过对档案服务外包项目和档案监理进行分析，可以抽象概括出档案监理中的关键要素，进而分析他们之间的相互关系和影响因素，并构建档案监理模型。通过模型分析，不仅有助于档案服务外包项目监理工作的开展，还能判断档案监理实践活动是否科学。

二是制定《档案服务外包项目监理规范》的前提。档案监理模型是一个合目标的要素关系实体，构建档案监理模型的目标就是监督指导档案服务外包项目，保障其可高质量完成，这与《档案服务外包项目监理规范》的目标是一致的。因此可以说，档案监理模型是科学抽象反映档案服务外包项目监理活动的一般框架，可为《档案服务外包项目监理规范》确定内容结构和关系框架。

1.2 构建档案监理模型的可行性

《建设工程监理规范》与《信息化工程监理规范》可以为确定档案监理要素和认识档案监理要素的关系提供指导。特别是《信息化工程监理规范》中明确提出了“信息化工程监理规范技术参考模型”，可以为构建档案监理模型提供参考。

国内部分档案馆在实施档案数字化外包项目过程中引入了监理机制，可为构建档案监理模型提供借鉴。如广东省档案局、湖南省档案局、广东电网等在开展档案数字化外包项目前招标采购数字化监理服务；［13］苏州君欣悦企业管理服务有限公司通过在苏州市档案馆、姑苏区档案局、苏州市工商档案管理中心开展的民国档案文件级目录采集监理服务、档案数字化加工监理服务、重点民生档案数字化成果核验服务，对监理要素已有一定的认识，初步形成了档案监理的一般规程。

2 档案监理模型构建原则

2.1 法规遵循原则

构建档案监理模型时要严格遵循现有法律标准中涉及监理活动要素和关系的规定，以及有关档案管理活动的规定，应包含相关法律法规制度标准涉及的要素，使所构建的模型要素及相互关系符合法规文本和精神的要求。

2.2 行业适用原则

档案服务外包项目与建筑工程、信息化工程相比，项目类型多样，兼具建设工程的强可视性和信息化工程的弱可视性，在技术浓度上同时包含劳动密集型和技术密集型两种形式；特别需要指出的是，档案具有不可再生性，必须严格保证档案实体及信息的真实完整可用安全。因此，档案监理模型应能适应档案服务外包行业所需，不能硬套建设工程监理模型和信息化工程监理模型。

2.3 科学简明原则

档案监理模型是对档案监理活动的系统总结和抽象提炼，应包含档案监理活动中的关键、必备要素，并能理清各要素间的相互关系，优化档案监理流程，使据此模型开展的档案监理活动效率更高。

3 档案监理模型要素解析

基于对《建筑法》《招标投标法》《合同法》《政府采购法》《安全生产法》《档案法》等法律文本和《建设工程监理规范》《信息化工程监理规范》《档案服务外包工作规范》标准文本的深入研究，笔者认为，档案监理模型应包含档案服务外包项目、安全合规、监理活动主体、监理支撑要素、监理阶段、监理内容和监理手段7个关键要素。

3.1 档案服务外包项目

服务外包项目是档案监理活动产生的前提，监理活动是项目管理的一部分。《档案服务外包工作规范》“总则”列举了“档案寄存服务、档案数字化服务、档案整理服务、档案管理咨询服务、档案开发利用服务、档案销毁服务等几种业务类型”。［14］此外，发包方将不属于国家法律法规限制范围内的档案外包给其他机构进行管理、委托其为本机构提供档案服务的项目实际上都属于档案服务外包项目。

3.2 安全合规

档案服务外包，安全合规尤其重要。档案监理的安全合规包含两个方面的要求。一方面是生产安全。档案监理单位要在法律法规标准规范允许的范围内，对数字化服务全流程进行监理，同时对发包方的服务外包内容和需求进行评估，协调各阶段发包方与承包方的沟通与合作，及时发现并协调解决可能存在的安全隐患，确保档案服务外包项目安全实施。另一方面是档案安全。档案安全包括档案的实体和信息安全。档案服务外包项目的实施对象最终都是档案实体，因此，在项目实施过程中务必要保证档案的安全，其成果应不损害并最好能增强档案及档案信息安全。

3.3 监理活动主体

档案监理活动涉及的主体有发包方、承包方、监理方和监管方。发包方和承包方毋庸赘述，监理方即具有相应资质或能力的受发包方委托为其提供监理服务的第三方机构；监管方即对档案服务外包工作中发包方、承包方、第三方机构等相关主体的行为依法进行指导、监督和检查的机构。［15］

3.4 监理支撑要素

监理支撑要素具体包括法规标准、合同、监理规划、监理细则等具有法律效力的文本，监理人员，监理设施，监管指导等4类要素。监理合同是监理单位开展监理活动的法律依据，包括监理方与发包方签订的合同，发包方与承包方签订的合同，承包方的物资采购合同等等；监理规划是监理工作的指导性文件，包括项目概况、监理依据、监理范围、监理目标、监理机构、监理设施、监理工作方法及措施、监理工作制度等，由总监理工程师主持编制，报发包方签认后生效；监理细则是专业监理工程师按照监理规划编制的监理工作流程、控制要点、监理方法及措施等内容的操作文本。监理人员是指监理单位派驻档案服务外包项目开展监理工作的专业人员，包括总监理工程师、专业监理工程师、监理辅助人员等。监理设施是监理单位和发包方根据监理工作需要为监理机构配备的办公和生活设施工具。监管指导是对档案服务外包项目具有监管权限的监管方提供的对发包方、承包方、监理方的监管指导，确保档案服务外包项目合法实施。［16］

3.5 监理阶段

监理阶段包括档案服务外包项目招标阶段、设计阶段、实施阶段和验收阶段。档案监理可以涵盖全部四个阶段，也可以由发包方和监理方根据项目的实际需要确定监理的开始和结束阶段。

在招标阶段，监理方应协助发包方明确项目需求，确定项目实施目标（含远景目标）及整体意义；帮助发包方识别投标方案中的隐患和风险，在定标上为发标方提供专业咨询建议；促使发包方、承包方所签订的承包合同在技术、经济上合理有效。

在设计阶段，监理方应推动发包方、承包方对项目需求和设计进行规范化的技术描述，为项目实施提供优化的设计方案；促使项目计划、设计方案满足项目需求，符合相关的法律、法规和标准，并与项目承包合同相符，具有可验证性；协助发包方、承包方消除设计文档在进入项目实施前可预见的缺陷；协助发包方完成承包方在项目实施过程中所必需的支持文档。

在实施阶段，监理方应审查项目实施方案的合法性、合理性，及与设计方案的一致性；促使项目中所使用的产品和服务符合承包合同及国家相关法律、法规和标准；明确项目实施计划，确保计划的完整合理且受控。

在验收阶段，监理方应明确项目测试验收方案的可行性；促使项目在完成时能达到承包合同、法律、法规和标准的要求；确保承包单位所提供的项目各阶段技术、管理文档的内容和种类符合相关标准。［17］

3.6 监理内容

依据监理规划和监理细则，结合档案服务外包项目的特点，监理内容包括：实施质量控制、进度控制、经费控制、合同管理、信息管理、安全管理和协调（即“三控三管一协调”）。

3.7 监理手段

监理手段是指监理机构为实现监理目标，在开展“三控三管一协调”过程中所采取的具体办法。档案监理手段包括关键环节跟踪、现场巡视、档案现场抽样、平行监测和例会等。

4 档案监理模型建构及阐释

通过进一步分析以上要素的关系后，笔者构建了档案服务外包项目监理模型（如图1）。

档案监理模型的主体部分由主体关系和周期控制共同构成。主体关系包括：发包方与监理方，发包方与承包方，监理方与承包方，监管方与发包方、承包方之间的关系。监管方、发包方、承包方、监理方四方间根据法律与合同构成的法律关系空间是监理方实施监理活动的法律空间和权利来源。周期控制在模型中有两方面的含义，一方面指各个监理阶段中“三控三管一协调”的总和；另一方面指监理方根据档案服务外包项目的特点，在各阶段灵活开展“三控三管一协调”的行为。监理方根据主体间形成的法定关系，以及档案服务外包项目的特点和需要，灵活运用监理手段进行周期控制，构成监理活动的主体。

4.1 安全合规是档案监理的生命线

由于档案的唯一性、凭证性、政治性，档案监理必须把安全合规审查放在首位。安全合规是档案服务发包、承包、实施、监理乃至监管等活动的边界，处于模型的顶层。发包方、承包方、监理方关系的确定，监管方对三方的活动及项目的监管，监理方进行监理周期控制和“三控三管一协调”及支撑要素中各子实体的形成都必须在安全合规的要求下进行。

4.2 明晰的三方关系是档案监理的法律框架

明晰的三方关系使档案监理能朝着既定目标前进。监理方、发包方和承包方本是平等的市场主体，但发包方委托监理方后，二者形成一种雇佣关系，在传统的雇佣关系中，被雇佣者处于被支配地位，只能按雇佣者要求提供服务，难以影响和规范雇佣者的行为。但在监理活动中，发包方虽是雇佣方，却同样是受监督的主体，监理方要督促发包方履行承包合同和监理合同中的甲方义务，以保证档案服务外包项目顺利推进；而承包方接受监理方的监督，并执行监理方的整改要求，也需要法律法规的支持。

4.3 分阶段管理是档案监理的科学路径

该模型强调在招标、设计、实施和验收的每一个阶段都进行“三控三管一协调”，每个阶段都有专业团队对需求、资金、目标等加以评估和控制，以确保每个阶段目标的达成，从而保证档案监理工作全程可管可控。但这也不是意味着每个档案服务外包项目都必须在招标、设计、实施、验收的全过程中采购监理服务，发包方可以根据自身需要灵活选择。但无论如何，监理机制的引入都能使档案服务外包质量得到切实保障。

4.4 周期控制是档案监理的关键

周期控制是阶段管理和监理内容的有机组合。在档案服务外包项目的每一个阶段，应根据实际需要，灵活运用“三控三管一协调”手段，使项目监理阶段、监理手段与监理内容形成一个可控的项目整体周期，这是经过建设工程和信息化工程监理工作实践证明的确保项目高质量完成的关键。

4.5 支撑要素是档案监理的重要保障

具有法律效力的文本、监理人员、监理设施和监管指导等4类监理支撑要素是开展档案监理工作的必备基础。档案监理工作需要监理人员根据法律法规文件、合同等，在监管方的监督下，合理利用发包方和承包方提供的监理设施设备认真履行监理职责，缺失任何一项，档案监理工作都无法顺利完成，监理效果也无法保证。

5 结 语

构建档案监理模型可为《档案服务外包项目监理规范》的制定和出台奠定坚实基础。但该模型具有较大的主观性，其有效性也尚待进一步验证，仍需进行下一步实证研究工作，这也为该领域后续研究指明了方向。

注释与参考文献

［1］［14］［15］国家档案局.档案服务外包工作规范第1部分：总则［S/OL］.［2021-12-30］.https://www.saac.gov.cn/daj/hybz/202005/13c44a4c7bb847ada28 0e460d3db5a5b.shtml.

［2］［7］陈国云.档案信息化引入信息监理机制势在必行［J］.兰台世界，2008（06）：5-6.

［3］周美兰.信息监理之于档案信息系统建设［J］.中国档案，2008（07）：30-31.

［4］［9］朱智斌.房产交易档案数字化加工监理运用及管理——以漳州市房产交易中心为例［J］.城建档案，2019（04）：15-17.

［5］林金眉.浅谈档案数字化加工外包质量管理［J］.办公室业务，2021（01）：99-101.

［6］沈东芳，聂二辉.档案业务外包中管理机构与服务机构的角色定位探究［J］.北京档案，2017（03）：29-30.

［8］李海涛，郭咏琳.供给侧改革视角下的档案社会存管服务研究——以广州市调研为例［J］.档案学研究，2018（05）：45-50.

［10］周皓.华润置地沈阳城市公司档案外包问题及解决对策研究［D］.辽宁大学，2021：20-22.

［11］湖北省武汉市江汉区人民法院.武汉市量子档案管理有限公司与湖北盐业集团有限公司服务合同纠纷一审民事 判决书［EB/OL］.［2021-12-30］.http://www.mohurd.gov.cn/ gongkai/fdzdgknr/sjfb/tjxx/tjgb/202109/20210928_762313.html.

［12］肖广锋.档案服务外包中存在的司法风险点及规避策略研究——以中国裁判文书网裁判案件为例［J］.浙江档案，2021（07）：55-57.

［13］李步德.档案数字化项目监理服务研究［J］.山西档案，2017（02）：41-44.

［16］［17］中国国家标准化管理委员会.信息化工程监理规范第1部分：总则［S/OL］.［2021-12-30］.http://www.jianbiaoku.com/webarbs/book/17351/485284.shtml.