周绪利：公路工程监理的发展

从历史、文化的角度探析我国公路工程监理的发展，离不开公路工程工艺、技术、科学、哲学的层次脉络，以及政府、社会、市场、自然的机制演化，是一篇大文章。另外，鉴于术语、概念的多样性，要做到皆有所本、有所依、严谨、准确，是不容易的。如出自《公路法》及《建筑法》的“工程监理”，其与建设监理、施工监理、监造、监工等概念的异同，就需要科学认真地辨识，当然这不是本文的任务。公路作为公益性公共服务基础设施，具有自己的特点，与其他一些领域有所差别，在工程监理上先行一步，当属有情理可原。

监工不是监理

说起监理，很多人会将历史追溯到监工。确实，监工古已有之。《礼记·月令》（亦见《吕氏春秋·季春纪》）中说，“季春之月……命工师令百工审五库之量，毋或不良。百工咸理，监工日号：‘毋悖于时，毋或作为淫巧以荡上心。'”

从秦、汉到明、清各朝代，直至1934年3月粤汉铁路株韶段工程局编印《监工须知》、1950年6月东北人民政府工业部编《建筑工程监工须知》，实行的是监工制。目前在香港特别行政区和台湾地区等，仍有使用此称者。

《现代汉语辞典》中解释，“监工”是在厂矿、工地等做工现场监督工作，或指做监工工作的人。旧时囿于帝王家天下的行政体制，监工是体现权威统治或由上对下、内部管理的现场监视。詹天佑主修《京张铁路工程纪略》记载，隧道施工“凿洞工程每端用小工六十名为一班，置监工一人。”

而“监理”，是对工程项目等进行监督管理，或做监理工作的人。对公路工程监理，交通部《公路工程施工监理办法》（交工发〔1992〕378号）中是指“对施工的工程合同、质量、工期、造价等进行全面的监督与管理。”

组图：创建兰州黄河铁桥碑（摄影：雍少宁）

无论是从主体、关系、职责权限，还是实施范围、内容和方式等各方面来看，监理与监工都有本质上的区别。监工不是监理，既不是雏形、也不是前身。监理更不是监工。如果非要找他们之间有什么相同之处，监理工作中对施工过程进行的旁站在形式上与监工有一些类似。

工程监理顺时而生

单独说监理一词，也历史久远。唐代杜佑所纂《通典·职官》中说，“监察御史。初，秦以御史监理诸郡，谓之监御史，汉罢其名。”又如，《清史稿·职官志》记载，度支部于宣统元年（1909年）置清理财政处，各省设清理财政监理官。再如，1908年《大清银行则例》规定“度支部特奏派监理官二人，监理大清银行一切事务”，这类派驻银行监理官制度在解放前一直实施。

清朝光绪中末期，随着社会经济发展的需要和洋务运动的兴起，铁路修建方兴未艾，因投资经费巨大，多有借外债修筑者。由于国势积弱，再加上人才匮乏、技术落后、材料不足、管理经验缺失等诸多困难，工程往往要由外方主导、主建，监工或监造。如1897年5月草立《芦汉铁路借款合同》第八款（监工洋员之委任及薪资）约定，“比国公司派一公正谙练工程之人，代其监修路工。”1898年6月签订《芦汉铁路比国借款续订详细合同》第十九款中约定，“营造全路工程，除芦保外，应由中国总公司责成比国公司代雇之总工程司，代中国总公司监造，并代测绘全路图样，兴办工程，订购材料器具，以备行车之用。”后来，其中的郑州黄河大桥于1905年11月竣工，号称设计年限70年、实际保固期较短，通车时速度仅每小时10公里至15公里，一直在修修补补中勉强维持着铁路运行。

与此同期，时为“钦命头品顶戴兵部尚书 陕甘总督部堂 管巡抚事”的封疆大吏升允，于1905年设立甘肃全省洋务总局，由兰州道彭英甲兼任总办。1906年10月，德商天津泰来洋行与甘肃藩臬道、洋务局订立《包修黄河铁桥合同》，“议定包做此桥，照外洋优等章程，尚有八十年保险在内，不准有丝毫差错，最要者，不准偷工减料，违者认罚。”1908年初春，当材料、设备、机具运到兰州后，铁桥正式动工。1909年8月，共5孔、长233.5米、10片桁架的铁桥工竣。这项最节俭的工程，缔造了黄河上最坚固的一座桥梁，2006年被列入全国重点文物保护单位，至今仍为人乐道，是倍受关注的典型工程案例。

研究中发现，升允于宣统元年五月一日撰文并书丹的《创建兰州黄河铁桥碑记》中有这样一段话：“其督办一切始终其事者，为二品衔兰州道彭英甲；帮同照料者，为兰州府知府刘振镛、署皋兰县知县赖恩培；监理工程者，为洋务局坐办、候补知县樊鼎枢、徐登第，英文翻译、县丞江连庆，并孙照磨贤、林巡检庆椿、蒲千总生禄；委运桥料者，为候补知县张钟骏、沈潮云、刘启烈，府经历高镜寰，县丞麦方堃、赵毓岳，巡检傅晸，典史臧炳文；承修者，为美工程司满宝本、德人德罗、华工刘永起。例得备书因附名焉。”作为一项重大、成功的外包工程，记录了主要建设分工责任人，特别是首次出现了监理工程者。其碑身高240厘米、宽96厘米，楷书、每竖行63字（下部6至9字已蚀），碑额减底雕二螭飞腾于波涛之上，碑文四周刻饰行龙祥云图案，目前仍屹立在北岸桥头西侧，原文收录入升允、长庚编纂1909年出版的《甘肃全省新通志 舆地志》，拓片见于《甘肃公路交通史》《甘肃古代碑刻拓片菁华》等。

据史料记载，甘肃洋务总局于1907年11月成立了桥头监工所。委任试用州吏吕鑫尧、前署皋兰县典史孙贤、试用县丞江连庆为铁桥修建工地监修。洋务总局监理工程的人员有坐办兼总理文案、补用知县樊鼎枢，花翎盐提举衔、收支委员、试用通判荣勋，文案委员、补用知县吴崇德，学习委员、试用直隶州州同褚恒，农工商矿总局坐办委员、补用知县冯景吾等。而时直隶州用补用知县徐登第，即任甘肃劝业公所邮传科正科长。另外，樊鼎枢1921年曾官至代理省会警察厅长。

在宣统元年十一月《为黄河铁桥工程完竣详请奏咨核销事》奏折中，多次出现了“派员在桥督同工作”“详询监工洋人暨华匠”“监修委员”“转运之艰、督工之苦及驾驭操纵之不易”等语，可见首先有分工的区别，并满足工程管理需要，最后监理因此产生，而碑记所列实为主要“监理工程者”。

应该看到，工程监理率先在兰州黄河铁桥修建中出现也非偶然，筹建铁桥事属创始，除与借外债修筑铁路项目大不同之外，当时甘肃讲求新政、兴办洋务，具有良好的土壤、推动的基础和管理的需求，是国人自主、自愿与外方进行经济技术合作并组织监管。可惜的是，限于历史、环境和交流条件，类似监理工作并未引起足够重视及推广应用。

1911年5月订立的《汉粤川铁路借款合同》第十七款载明，“此铁路建造工程以及管理一切之权，全归大清政府独自办理。”第十八款中约定，“惟遇有聘用工程顾问人员，其酬费由铁路总局铁路项下提给。”使用了“工程顾问人员”。1913年，比利时、法国和瑞士在比利时的根特成立了独立的顾问工程师联合会（法文缩写FIDIC）。

监理制度的提出

新中国成立后，1953年7月，交通部颁布了《公路基本建设工程技术监理工作暂行办法草案》〔交公字第187案续2公总技（53）〕，包括总则、组织机构及分工、技术监理工程司的权力、技术监理的执行、监理机构与工程队的相互关系、兼任技术监理工程司的职权与任务、自营工程与发包工程的技术监理、中间检查验收及竣工验收、监理费用、附则共10章31条内容和附件“技术监理工作月报表”，适用于一切新建、改建及恢复工程。其中规定，技术监理机构应为有系统的专责机构，设高级监理工程司及技术员各若干人，明确了监理组组长、主任监理工程司、监理工程司、技术员的任务，各级技术监理工程司具有的权力，以及监理执行等方面的要求。

据《中国公路史》中介绍，该办法贯彻执行后，大大加强了工程技术管理工作，对保证和提高工程质量起到了良好的作用，对在工程方面推行工程发包也起到了促进作用。例如，1954年施工的福温线的福州马尾至琯头段，施工难度很大，为此加强了技术管理与科学研究，派出了监理工程师，并进行了全面计划管理的试点，不仅培训了干部、提高了管理经验，并保证了质量与进度，于1955年1月开放通车。

1956年4月，“为适应目前施工单位的经营方式，建立独立专业性的监理机构，从事工程技术监理工作”，交通部公路总局重新颁发《公路基本建设施工技术监理办法草案》〔（56）公总246号〕，包括总则、施工技术监理机构的组织、施工技术监理工作的内容和监理人员的权力责任、施工技术监理与工程局承包人及基层施工现场的相互关系、施工技术监理工作的执行、施工技术监理费用、附则共7章25条内容和附件“技术监理工作季度报告”“检查验收工程季度报告表”。其中明确规定，加强技术监理制度，技术监理工作要有独立性的专职机构办理。历史地看，这对公路工程监理制度的提出具有里程碑意义。

公路工程监理发展历程

首先，在名词术语方面。监理、监理制度、监理机构、监理人员、监理工程师、监理工作、监理业务、监理办法、监理细则、监理费用，以及发包单位、承包人等，直观、准确、适当，与现今并无区别。

其次，在性质定位方面。一是明确提出加强技术监理制度；二是“建立独立专业性的监理机构”，规定“技术监理工作要有独立性的专职机构办理，自营工程的施工单位或包工企业的承包人只能配合其工作，不能兼理其职权”；三是“在现阶段的技术监理工作采用分地段和按工程性质派驻监理工程师的两种方式相辅进行”，显示其为监理而非行政监督或内部管理。

再次，在工作内容方面。体现在第六条监理工作的内容、第七条监理人员的权力和第八条相关责任等，既有工程质量、交竣工验收，也有安全，还有工程进度、费用、合同、技术文件、工程价款结算等，已是较全面的项目建设管理而非专业的质量监管。

公路基本建设施工技术监理办法草案（ 56）公总246号

最后，在工作执行方面。一是监督施工，审查变更设计和编制监理工作报告；二是参加承包人生产会议，对施工组织、施工方法和技术问题提出意见；三是检查工程进度，并要求于规定限期内完成工作；四是监督材料、半成品和成品试验，检验施工测量，执行隐蔽工程、已完工程检查，参加中间交工验收、交工验收和竣工验收工作；五是提出改正意见、返工和停工等通知；六是监督已完工程的工作量和计价的正确性；七是审查签认承包人的验工月报表，连同工程价款结算单报主管部门核拨工款等。监理工作程序清晰、规范、完整，许多沿用至今。

当然，基于当时的社会环境、行政体制、建设体系、市场条件及目标任务，不必要求文件内容面面俱到、长期适用。

上述两个文件，直到1990年9月由交通部第19号令《关于废止若干交通规章的决定》废止。此前，1989年4月交通部工程管理司印发了《公路工程施工监理暂行办法》，指出“公路工程施工监理制度，是公路建设管理体制改革的重要内容，是提高投资效益和施工管理水平的有效措施。”

FIDIC与现代工程监理

FIDIC是国际咨询工程师联合会的法文缩写，也经常是FIDIC发布的土木工程《施工合同条款》（Conditions of Contract for Construction）的代称。1980年代中末期，我国引进了国际性的FIDIC合同条款，并形成了具有中国特色的现代工程监理制度。

改革开放后，1983年2月交通部《公路工程基本建设管理办法》（〔83〕交公路字262号）中规定，“施工单位必须做好工程质量监理工作，建立和健全监理机构，配备专职监理人员和必要的检测设备”。监理依然在，包工未恢复，还留有计划经济的烙印。

1984年9月国务院《关于改革建筑业和基本建设管理体制若干问题的暂行规定》（国发〔1984〕123号）提出，全面推行建设项目投资包干责任制，大力推行工程招标承包制，改革建筑安装企业的用工制度，改革工程质量监督办法、由建设单位负责监督检查，拉开了建筑业和基本建设管理体制改革的序幕。

监理工作主要流程示意图

此后，利用世界银行贷款并按世行规定进行国际竞争性招标和项目管理的鲁布革水电站、陕西省西（安）三（原）一级公路、京津塘高速公路等工程陆续开建、完工，引进、推行了FIDIC合同条款，并实行施工监理。FIDIC给出的是施工合同通用条款范本，即业主与承包人双方有关权力与责任义务的一般约定，其中许多内容涉及“工程师”。按照FIDIC合同条款的定义，工程师是业主为合同目的而指定作为工程师的人员，我们将其称为监理工程师。

1992年5月交通部发布《公路工程施工监理办法》，同时废止《公路工程质量监理暂行办法》（〔85〕交公路字1459号）和《公路工程施工监理暂行办法》（〔89〕工公字131号）。其中主要明确了监理组织、职责与权限，对施工的工程合同、质量、工期、造价等进行全面的监督与管理，该文件至今尚未失效。

京津塘高速公路路面

1995年4月行业标准《公路工程施工监理规范》（JTJ 077-95）发布，提供了开展工程监理的基本工作规范依据。在其条文说明中指出：“在改革开放的新形势下，公路建设管理体制由建设单位直接管理，转变为业主、监理、承包人各就其位、各司其职、各负其责的共同管理模式。”“由于世界银行、亚洲银行等国际金融组织有明确规定，使用他们贷款的项目，必须实行工程施工监理，这有利于完善公路施工市场机制，也有利于与国际公路市场接轨。”现代工程监理是改革开放、市场化、层次管理和分工的产物。

1997年7月，《公路法》第二十三条规定“公路建设项目应当按照国家有关规定实行法人负责制度、招标投标制度和工程监理制度。”1997年11月，《建筑法》第三十条规定“国家推行建筑工程监理制度。国务院可以规定实行强制监理的建筑工程的范围。”第三十二条规定“建筑工程监理应当依照法律、行政法规及有关的技术标准、设计文件和建筑工程承包合同，对承包单位在施工质量、建设工期和建设资金使用等方面，代表建设单位实施监督。”在国家法律层面正式确立了工程监理制度，统一了工程监理的属性定位、工作依据、主要内容，以及强制监理的要求。

《FIDIC土木工程施工合同条款》版本

2000年1月国务院《建设工程质量管理条例》中明确了必须实行监理的建设工程范围，规定了工程监理单位的质量责任和义务。2003年11月国务院《建设工程安全生产管理条例》中规定了工程监理单位的安全责任。

多年来，以《公路法》中各项规定为主线的规章制度、标准体系进一步丰富完善，为规范公路建设管理及工程监理提供了基础保障。同时，伴随着公路建设特别是高速公路和农村公路的跨越式发展，工程监理为推动项目管理向专业化、社会化、现代化模式转变，为保障公路建设持续快速发展、保证工程质量安全发挥了重要作用，并取得良好经济效益和社会效益。在举世瞩目的大桥、隧道工程，在绵延起伏的高速公路现场，在偏远僻静的乡村公路工地，监理人都留下了一串串光辉的足迹。

2015年4月，交通运输部《关于深化公路建设管理体制改革的若干意见》（交公路发〔2015〕54号）强调，监理工作是项目建设管理工作的重要组成部分。要坚持和完善工程监理制，更好地发挥监理作用；明确监理定位；明确监理职责和权利；调整完善监理工作机制；引导监理企业和监理从业人员转型发展。

总体上看，“FIDIC监理”的主题是合同管理，核心是程序，关键是计量支付权和“使工程师满意”原则，而质量、费用、进度及安全、环保等是合同管理中的目标。FIDIC五条“黄金原则”的第一条是“合同各方的责任、权利、义务、角色及任务必须在通用条款中予以明确，并符合项目的要求。”依法依规依合同也应该是工程监理的第一原则。

公路工程监理的未来

近几年，在某些行业、某些地方、某些人中，取消监理、代替监理、弱化监理、监理完了等声音不时响起。

实际上，“要不要监理？为什么要监理？为谁监理？谁监理？监理什么？怎么监理？”等，一直是公路工程监理有关研究要回答的基本问题。随着经济社会的发展，工程建设规模、任务、目标的调整，项目管理条件、能力、需求的变化，对这些问题的答案不是一成不变的、更不是唯一的，多元化、层次化、信息化、现代化……对未来的工程监理，既是挑战，也是机遇。

新时代，推进国家治理体系和治理能力现代化，把社会主义制度和市场经济有机结合起来，建设高标准市场体系，建设人民满意、保障有力、世界前列的交通强国，构建现代化工程建设质量管理体系，建设品质工程、平安工程、绿色公路、智慧公路……方向、目标已明确。前进的征途上，工程监理行业绝不会缺席。

要探索的是路径。根据监理工作范围、内容和机制、方式侧重点的不同，公路工程监理主要归纳为三种发展模式。一是项目管理模式，包括全过程工程咨询、所称的高端咨询和直接的项目管理等。二是合同管理模式，包括FIDIC咨询、传统的“五控两管一协调”监理等，受项目法人委托，依法按照监理规范及通用和专用施工合同、监理合同约定提供监理咨询服务。三是现场管理模式，根据工程管理需要和现场实际，以质量、安全为重点，采取巡视、旁站和抽检等形式，对工程实施现场监理。

三种监理模式关系示意图

延崇高速公路

至于如何选择，早在2012年监理行业新风建设总结会上，交通运输部副部长冯正霖讲话时就指出，大型咨询监理企业要能够应用现代工程管理理念，采用先进的项目管理方法和技术手段，为大型项目、重点项目提供全方位、全过程的项目监理服务。最终能够形成的是大、中、小型监理企业相对稳定、各自优势突出、协调发展、能适应交通建设任务需要的行业组织结构体系。

2001年交通部《公路养护工程管理办法》提出，对于公路养护的中修和大修工程，逐步推行招投标制度和工程监理制度。2018年修订后规定，规模较大和技术复杂的养护工程可以根据需要开展监理咨询服务。在一些地区，监理咨询已经覆盖了公路养护领域。2019年交通运输部已立项组织编制《公路建设项目管理规范》。2020年2月，人力资源社会保障部、交通运输部等联合印发了《监理工程师职业资格制度规定》和《监理工程师职业资格考试实施办法》。工程监理作为公路工程项目建设管理的重要组成部分，是国家推行的一项基本制度，其作用不可替代，交通运输主管部门和建设各方要共同维护、不断改革完善。如PPP项目中，开明、聪明、务实的业主，会更加重视监理的角色地位。当前，对监理企业和监理人员，适应形势、提升能力、突出特色、防范风险、创新发展，是要坚持的目标和理念。

历史发展的道路总是有曲有折、有起有伏、有风有雨，但目标永不变、步伐永向前。《诗经·周颂·敬之》有云“日监在兹”，意思是说“时刻在监察之中”。相信只要不忘初心、牢记使命、坚定自信、担当作为，推动有中国特色的公路工程监理制度不断丰富完善，日监在兹，监理人未来一定会书写更加辉煌的历史篇章！