大型区域综合开发建设时序策划及管理

0 引 言

随着我国城市化进程和城市更新的不断推进，土地资源日益珍贵，城市建设更加精细化，而以区域统筹综合开发替代传统宗地项目开发建设，可以有效提升城市规划愿景和功能落地、快速提高区域能级、改善城市面貌和品质，结合城市有机更新的大型区域综合开发已成为新时期城市发展建设的一大趋势。

大型区域综合开发存在项目投资巨大、项目类型多样化、责任主体繁多、相邻界面复杂和建设时序交错等困难。作为整个区域开发的总体进度规划，建设时序策划的工作内容涉及各种管理类型和复杂工序，很大程度上决定了区域开发期间的相邻工作面的构成和资源分配情况。科学合理地统筹建设时序可以使区域项目的开发有序高效，提高区域内各项建设资源的利用效率，减少项目相邻界面的冲突，提升投资效益。为确保在合理紧凑的整体工期内高质量完成区域建设，应科学地统筹制定区域开发建设时序，并按其对项目进度进行有效统筹管控。这也是决定区域开发成功与否的关键技术和管理措施。

1 研究综述

建设时序策划是指在区域开发中，因项目众多彼此产生大量制约条件而导致区域不具备全面同时开工条件时，通过收集各项目信息并分析处理，在时间、空间上合理安排区域内公共资源，优化项目搭接顺序，最终实现工期优化和资源利用率提升的一种时序管控方法。

近年来，工程建设行业对于单一功能项目园区开发中的时序策划已有一定研究。例如，旧城改造时序的确定，应站在正确处理局部改造与城市总体建设的宏观角度统筹考虑^[1]，在园区时序策划中强调关注内外道路的建设对园区整体开发的重要性^[2]，在城市快速路项目中构建相关评价指标体系时对建设时序进行多方案排序^[3]。以上研究大多针对单一功能项目群展开，本文通过上海三林滨江区域综合开发案例的时序策划，对包含海派社区、以公共交通为导向的开发（Transit-Oriented Development，TOD）、动迁回搬房、大型生态绿地、区域配套、河道水利等多类型、多主体的复合功能区域综合开发时序进行研究和管控，进一步提升时序策划的综合性，为大型复合功能区域综合开发提供科学依据。

2 项目概况及特点

2.1 项目概况

三林滨江项目位于上海南部黄浦江东岸，西靠黄浦江，东、南、北侧均毗邻城市快速高架路，规划用地范围约4.2 km²。区域原为上海中心城区最大城中村，现状220 kV高压架空线纵穿场地，场地内原有大量现状河道和水利设施，轨道交通8号线在区域场地东北部穿过并在东侧有一运营站点。作为黄浦江两岸开发的重要区域，上海三林滨江规划为生态功能集聚、转型发展示范、海派文化展示的功能复合、开放多元的城市新地标。区域220 kV高压架空线将改为入地管廊，合理布局轨道交通19号线、26号线以及快速公交系统（Bus Rapid Transit，BRT）线，河道水系重新布局，生态绿化成林成片，建筑功能复合多元。东区将建成为高品质的现代综合宜居社区；中区将建设成为市级生态板块和多元复合生态绿地；西区将建设为具有海派风貌的特色社区；滨江区为已初步成型的世博民居文化区。区域划分如图1所示，项目汇总见表1。

图1 三林滨江项目区域划分图

表1 三林滨江项目汇总

2.2 项目特点

三林滨江项目作为上海中心城区最大的“城中村”改造项目，具有建设主体多、项目业态多、限制因素多、界面协调难及相互牵制多的特点。

（1）建设主体多。项目区域内除区域平台公司自建项目外，还包括规划高压线路、变电站、地铁站、加油站、公交站等外部新建项目以及管线搬迁改造项目，涉及国网电力、久事集团、申通地铁、中石化、管线单位等多个外部建设主体。

（2）项目业态多。区域内涉及房建项目、区域配套、河道水利、景观大型生态绿地、市政及其他项目等多种专业。这几类项目在各自领域还有细分，例如房建项目又包括动迁回搬房、高密度住宅、海派特色小镇、TOD综合体、社区商业、文体设施、甲级办公、创意空间、复合功能等多种业态。

（3）限制因素多。项目区域内需建设电力管廊将区域内现有运营的超过2 km的220 kV架空电缆入地，并将原大型变电站搬迁，影响沿线项目建设；现状河道及沟浜渠需要在场地新河道建成后才能填埋，影响后续大型生态绿地地形施工；现有公用管线、现状绿化等多权属障碍物与规划项目存在冲突；场内现有道路利用率低等问题均对项目建设产生不同程度的影响。

（4）界面协调难。新建项目之间以及与原有项目和未来规划项目间的界面关系成为了区域开发中的一大难题。新建北港水闸、河道过程中老泵闸的运行；景观廊桥与新建河道、道路等多个项目处于同一空间立体交错；绿地项目与规划220 kV高压线等界面关系的协调成为开发过程中的一大挑战。

（5）相互牵制多。区域内众多不同类型的项目相互交错及牵制。例如河道需先挖后填，占补平衡以释放新开工项目（如绿化、开发单元等）。泵闸涉及沿江公路桥、游艇码头及开发单元等多个工程，影响三林湾区的开发进度。区域内整体及项目间的土方平衡。220 kV规划线路横穿整个区域，工作井占用多个绿地项目场地。小镇地下通道与开发单元地下结构相连通，需同坑共建一并实施。诸如此类的牵制均须合理安排各项目施工节点及方案，将影响降至最低。

3 时序策划的影响因素

3.1 辐射能力

对于同类型项目来说，辐射范围不仅指空间上的辐射范围，还包含其承载的服务量大小，例如能入驻更多居民的动迁回搬房、能服务更多社区的公建配套、能承担更多交通流量的市政道路等在各自同类型项目中具有最高的辐射能力。

3.2 受需求程度

项目的受需求程度是相对于区域整体规划以及其他项目而言的。一个受需求度较低的项目即使有很强的辐射能力，也不具备很高的建设优先级。例如绿地虽然能够服务更多的人群，但是学校的受需求度显然更高，学校较绿地具有更高的建设优先级。

3.3 对外影响

项目对外的影响主要指除项目自身功能以外对周边区域产生的影响。这种影响可以是正面的，例如区域内的主干道在一定程度上缓解了周围地区的交通压力；也可以是负面的，例如区域内的重餐饮会对周围的居民生活造成负面的影响。

3.4 价 值

此处提到的“价值”是价值工程中提到的功能与成本的比值，指实现量化功能所需要付出的成本。“价值”相对高的项目能更早带来收益，因此项目建设优先级一定程度上取决于其“价值”高低。

4 区域建设时序策划与管理

4.1 影响因素排序

本文采用模糊德尔菲法作为定性分析方法，这是一种反馈匿名函询法。其大致流程是：在就所要预测的问题征得专家的意见之后，进行整理、归纳和统计，再匿名反馈给各专家，再次征求意见，再集中、再反馈，直至得到一致的意见。

（1）组织咨询专家。本次调研的专家是从事建筑、市政、机电、绿化等建筑相关行业10年以上，具有丰富实践经验的建筑从业人员，合计10人。

（2）综合区域开发建设时序策划影响因素的排序。根据对项目的辐射能力、受需求程度、对外影响和价值4个指标的2轮专家咨询结果（见表2），对其进行排序（见表3）。

表2 专家对各影响因素打分结果（0～10分）

表3 专家评估结果分析表

由表3可知，各项评分结果的变异系数都小于0.25，评价结果可取，因此就对三林滨江综合区域开发建设时序策划的影响比重而言，受需求程度＞辐射能力＞价值＞对外影响。

4.2 不同类型项目建设优先级分析

市政道路的建设不仅能为区域内项目建设提供交通路径，还能减轻周围地区的交通压力，具有较高的受需求程度、项目辐射能力、价值和对外影响，处于最高的建设优先级。

动迁回搬房与原动迁居民有回搬时间约定，同时提供居住功能，有很高的项目需求度，辐射能力强，建设优先级平行于市政道路，建议和该区域市政道路同期竣工。考虑到动迁回搬房的施工周期大于市政道路，因此动迁回搬房优先施工。

区域配套能够提高周围项目价值，满足动迁回搬房的生活需求。东片涉及动迁房的基本公建配套的竣工时间应与动迁回搬房竣工大致相等，应适当提前开工。西片区社区中心配套应比该区域商品房进度适当提前开工。

河道具备引流和泄洪的功能，该功能需求度较高且辐射能力较强，但是原有河道正在执行该项功能，因此新建河道的项目需求度不是特别迫切，但因老河道会影响绿地和开发单元的实施，故其实施可稍滞后于动迁回搬房但优先于绿化和开发单元。

大型生态绿地的主要功能有美化城市、提供活动场所等，辐射能力强，但项目需求度相比于其他配套较低。核心区域城市森林对区域价值有正面影响，应与河道同步完成。其他区域如体育公园、儿童自然公园等项目需求程度较其他配套项目低，优先级较低，会稍后与开发单元同步实施。因生态绿化施工周期小于房建项目，因此生态绿地较开发单元先行完成。

经营性开发单元需要良好的区域形象和配套提升价值，故其在道路和核心绿化基本成型后再启动，建设优先级相对最低。

综上，整个三林滨江项目区域建设时序呈从东到西开发的趋势，项目启动呈从动迁回搬房、市政配套、河道绿化，再到商品化房建项目。以优先开发的东区宜居社区为例，该区域动迁回搬房最先开工，市政道路及配套公建紧随其后，然后是河道、绿化，最后是市场化住宅、大型商业、办公项目。

4.3 相邻项目的衔接顺序

结合项目具体情况，应注意相关界面的衔接顺序。

（1）河道与绿地项目。水系平衡前，旧河道、沟浜会占用绿地的项目工作面。建议分阶段开展水系平衡工作，河道分段填挖，以减少对绿地建设的影响。河道尽早开工，释放土地。

（2）河道与区域道路。为防止路基处理对河道质量产生负面影响，应在路基稳定后再进行相邻河道开挖。另外，为防止水害，泄洪河道的建设优先级应高于其他次要的区域道路。

（3）轨道交通与道路建设。与申通集团技术对接，东育路与已确定方案的轨道交通19号线结建，实施时提前预留轨道交通人行出入口。凌兆西路东段与已规划待远期实施的轨道交通26号线、北侧地块地下商业连通道对接衔接方案，先行实施道路。

（4）区域道路与地下管线。若先施工地下管线再进行路基处理，一方面道路修建后产生的沉降不利于地下管线的保护，另一方面地下管线的存在会对地基处理造成不必要的施工阻碍，因此区域道路的路基处理应该优先于地下管线的实施。

（5）区域道路与房屋建设。已建成的区域道路能够为房建提供建设资源，但是房建基础的施工对区域道路及地下管线存在负面影响，因此在施工过程中要重点关注，尽量避免采用震动过大的锤击桩，或者考虑在地基与道路之间设置防震沟。

4.4 项目建设主要制约因素

（1）水系平衡。区域内整体水系将按水系占补平衡“先挖后填”要求进行更新，施工过程中导致部分项目无法施工，故水系平衡成为该区域开发首先需要完成的任务。

（2）高压走廊入地。区域内存在220 kV高压铁塔入地段。为匹配区域施工时间与总体建成目标，9组高压铁塔需要在高压线电力隧道施工完成期间，通过临时搬迁来释放部分项目作业面。

（3）三林湾小镇地下连通道。区域内西区小镇项目涉及的2 km长的H型地下连通道，贯通小镇大部分地下空间。其施工将影响小镇地面道路施工，同时自身部分区域受水系平衡影响及横穿开发股转地块。应采用自建及结建结合的方式建设，以达到更易把控施工进度、路网快速形成及不受开发单元进度影响等目的。

（4）地铁站改造。区域内存在对现有轨道交通8号线地铁站改造及轨道交通8号线、19号线两线换乘通道建设，部分道路、9号开发单元及相邻防护绿地的建设计划受此影响。因此将受影响的部分凌兆西路及绿地由9号开发单元代建，相应方案由9号开发单元根据地铁建设计划制定，以缩短自建项目的整体工期，对不受地铁影响的道路分段先行实施，实现路网开放，保证区域交通开放。

4.5 时序策划方案和管理

综合德尔菲法分析得出项目优先级，结合项目实际情况以及该项目整体建成总目标，得出项目时序主要节点如下。

（1）2022年底，前三批9个动迁回搬房交付，东区8条市政道路开通，满足回搬房交付要求，河道水系平衡完成，东片区沿街配套公建和绿化完成，城市森林初具形象；

（2）2024年底，形成区域路网，东区南、北林5个社区公建建成，西区三林湾小镇社区公建建成，中区生态绿地项目全部完成；

（3）2025年底，动迁回搬房全面建成，东区中林4个社区公建建成，世博民居文化区的未来学校和旧厂房改造项目完成；

（4）2025—2026年底，经营性开发单元陆续建成，三林滨江项目全面竣工。

按照项目类型细分情况如下。

（1）市政道路：2021年开通东区宜居社区8条市政道路，同步启动西区三林湾小镇道路建设；2024年底形成区域路网。

（2）动迁回搬房：2021年10月第一批动迁回搬房交付，2022年1月第二批交付，2022年9月第三批交付，2025年6月全面建成。

（3）河道水利：2022年12月水系平衡完成。

（4）区域配套：2024年2月东区南、北林5个公建建成，2024年8月西区三林湾小镇社区公建建成，2025年12月东区中林4个公建建成。

（5）大型生态绿地：2022年底城市森林初具形象，2024年底生态绿地全面建成。

（6）开发单元：2025—2026年底，经营性开发单元陆续全部建成。

建设时序策划方案完成后，为确保进度目标的实现，关键要在建设管理中以建设时序为依据进行工程进度的实时有效管控。

首先，对工程进度进行实时跟踪和有效控制。全面收集细化各项目信息，通过对数据信息的排序、分类、合并和筛选，建立统一的进度信息结构。通过施工总控每月核对施工进度和现场巡查评估，比较分析并判断出实际施工偏差，重点分析关键性控制节点的偏差情况，推断其对整个项目进展的影响。最后对所有项目主体通报核查结果，明确责任主体，制定纠偏要求和措施。

其次，建设时序策划目标的实现也需要投资管理、合同管理、项目部等其他管理部门的密切配合，比如根据时序策划方案，投资部门制定年度投资预算，合约部门制定年度合约招采计划，项目部制定详细的全周期进度计划。时序策划目标管控应借助目前的管理技术，采用信息化手段和工具，提供全过程的、多方面的进度信息，以帮助决策。

5 结 语

综上所述，大型综合区域开发的时序策划往往需要面对项目多、项目界面复杂、主体多的客观情况，开发中应充分考虑项目特点及主要影响因素——项目的辐射能力、受需求程度、对外影响和价值等，进行建设时序的策划与管理。

本文以大型区域综合开发项目为例，应用德尔菲法对时序策划的主要影响因素进行排序，通过两轮专家咨询对各影响因素打分，得出受需求度＞辐射能力＞价值＞对外影响的结论。在此基础上，对区域内不同类型项目的建设优先级排序进行了定性分析，最终结合项目实际情况制定了区域的建设时序方案，并根据此建设时序展开区域的统筹建设开发工作，对公司各部门和各项目设计施工方提出了明确时序管理要求，确保区域总体整体有效推进。

通过实践，建设时序策划对大型区域综合开发有效推进起到了积极的作用，在推进中对一些特征性事项会结合实际进行优化，后续为进一步提升其合理性和有效性，可将评价项目特征性的指标进一步细化，提升德尔菲法评价的精确性。

作者简介：孙毅，任职于上海世博文化公园建设管理有限公司和上海地产三林滨江生态建设有限公司。