控制性详细规划实施细则制度探索

摘要：现行控制性详细规划难以满足精细化规划管理的需求，同时面临制度改革的诉求。城市设计和专项规划作为规划管理依据的补充，没有规范化的编制要求和程序设定，其法律地位明显不足。因此，如何在控制性详细规划基础上构建控制性详细规划实施细则制度，解决城市规划管理问题变得极其重要。文章主要结合笔者的工作实践，阐述了天津市塘沽区控制性详细规划实施细则的必要性，从而针对控制性详细规划实施细则制度进行了探索与研究。

关键词：城市控制性详细规划实施细则制度中图分类号：f291.1文献标识码：a文章编号：1项目概况天津市塘沽区总面积687.7平方公里，已开展控制性详细规划编制地区面积为221.8平方公里。核心城区基本实线控制性详细规划全覆盖，正处于申报审批阶段。根据《滨海新区控制性详细规划编制要求》，控制性详细规划成果分为两部分：第一部分包括文本、图则和说明书；第二部分包括管理细则和管理图则。从编制内容和深度来看，基本上和传统的控制性详细规划编制要求相当。主要差别在于为了便于规划管理，增加了管理细则和管理图则的内容，作为天津市城市规划行政主管部门的管理文件。2控制性详细规划实施细则的必要性塘沽区规划局在于家堡控制性详细规划和相关专项规划编制完成的基础上，针对该地区编制了控制性详细规划实施细则，以指导下一步的规划管理工作。可以说，实施细则是快速发展时期直面规划管理需求的一次制度创新。但是，于家堡地区是滨海新区重点打造的cbd，于家堡的功能定位和战略意义较高，政府在城市规划、城市设计、基础设施投入方面，力度都很大。加上该地区仍为未开发地区，一期工程计划由政府主导开发，实施细则中对开发强度、城市空间等各方面指标的控制与市场诉求之间的关系还没有显现出来，因此，于家堡实施细则编制模式的实践性和推广性是有待进一步检验的。此外，实施细则制度本身也有待进一步规范化。3控制性详细规划实施细则制度探讨通过对塘沽区实施细则的必要性分析，要做好塘沽区的控制性实施细则制度与计划，应注意以下几方面的问题：3.1实施细则的定位实施细则的定位，需要从目的和法律地位两个方面分析。从目的来看，实施细则主要是为规划管理提供服务的，作为规划管理的依据性文件，强调刚性的同时，更多强调其弹性和灵活性。从法律地位的角度看，需要有一定的权威性，以作为约束市场行为的筹码，同时需要有一定的灵活性，以适应千变万化的市场需求，因此，作为规划局内部操作的文件，就可满足权威性和灵活性两个方面的需求。综上分析，建议将实施细则定位为：以控制性详细规划为指导，综合相关专项规划的专门性要求，作为控制性详细规划的补充，为精细化规划管理提供标准化依据的局内部操作图则。关键是要解决三个方面的问题：一是处理好灵活性和依据性的关系；二是满足内容繁多和使用简便的要求；三是处理好近期急迫需求和远期完整体系构建的关系。其核心原则是“合理引导，做到有据可依；提高效率，做到井井有条”。3.2确定工作边界确定工作边界，是确立实施细则制度的关键。对实施细则而言，根据上位规划编制情况的不同，实施细则的编制工作可以是整合相关规划，也可看作是在原有规划基础上补充新内容。整合相关规划，即是控制性详细规划、城市设计、专项规划等上位规划都编制完成后，通过实施细则的编制进行整合表达。补充新内容，即在控制性详细规划的基础上增加城市设计和专项内容，或是协调上位规划。3.3编制覆盖范围从长远来看，实施细则可以做到全覆盖，以更有效和精细化引导城市建设。但是由于种种原因，近期不宜也难以做到实施细则全覆盖，建议结合近期建设重点优先开展实施细则编制工作，再循序渐进逐步覆盖和深化。主要原因有以下几个方面：（1）塘沽区目前仍处于项目带动发展的阶段，招商引资是城市经济发展的重任。这更多是空间资源适应项目的过程。因此过于精细的对所有城市空间进行控制，将缺乏弹性和灵活性，很难适应市场需要。从提高城市竞争力，凸显城市特色的角度考虑，在快速发展时期应重点对近期建设重点地区和城市更新地区进行精细化控制。（2）城市规划作为指导城市建设的纲领性文件，其编制和实施过程是一个循序渐进、逐步覆盖细化的过程，实施细则也不例外。在有限的人力和财力的情况下，应优先保障重点地区和有市场需求地区的精细化规划引导，一般地区可通过已全覆盖的控制性详细规划成果进行实现。（3）实施细则最终是否要实现全覆盖，取决于政府对规划区的控制力度。控制成果可满足规划管理的一般性要求，编制实施细则可理解为市政府精细化引导和控制空间资源开发的一种途径或手段，完全取决于控制的诉求和力度，见图2。图2实施细则的覆盖范围3.3编制时机的选择一般来说，规划的编制同样要做好编制计划，以更好地和其他规划编制工作之间的协调，以及更好地配合城市发展设想和建设计划。鉴于前文提到的两种实施细则的工作边界，编制条件和内涵的不同导致其启动时机也会有所差异。对于整合规划和协调规划为主的实施细则，宜结合城市近期建设重点地区按计划编制。对于应对市场需求需要增设城市设计、专项规划内容或者金地土地规划方案细化或调整的实施细则，宜按照实际的市场需求灵活编制。3.4控制最小单元和编制范围设定由于实施细则是以整合上位规划为主，其指标控制的最小单元也应和上位规划的指标控制单元一致。控制性详细规划、城市设计和专项规划等上位规划的指标控制最小单元一般为功能产权地块，因此，实施细则的指标控制最小单元建议为功能产权地块。上位规划的规划范围，则是多样化的。控制性详细规划和市政专项等一般是以道路或自然边界围合而成，而城市设计的规划范围有重点地区、也有按行政区划范围的。加上城市近期建设重点地区的划分，多以土地资源和用地功能为划定依据，和控制性详细规划的范围不一定吻合。因此，建议实施细则的编制范围可根据实际需求进行划定，但不宜小于一个城市支路围合的街坊。3.5注重动态更新实施细则作为规划管理重要依据，其成果的时效性和准确性是至关重要的一环。因此，实施细则的动态更新和成果维护，将成为提高规划管理效率的必由之路。本次研究借鉴深圳、广州等城市的规划管理经验，建议将实施细则的动态更新，理解为两个方面，包括自身成果的更新和对上位规划的反馈。一方面，从程序和成果维护规则设定解决实施细则自身的更新，包括顺应市场需求作出的规划内容的调整和控制内容的增减。另一方面，通过程序设定在适当的时候提请上位规划调整。3.6做好管理流程从编制计划、委托、编制、审查、审批、实施、修改、维护八个环节对实施细则管理流程进行明确的规定。由于工作边界不同，审查的重点也不同，所以针对不同工作边界的实施细则，其相应的审批程序也有所不同。4结束语总之，控制性详细规划作为实施城市总体规划与战略规划的工具，是落实城市近期发展重点的手段，是保护城市生态系统、维护城市运营、保障民生的依据。而实施细则作为规划管理的重要依据之一，更多地考虑城市设计、地下空间利用等元素的细化控制以及解决提高规划管理工作效率问题，从而满足多变的市场需求。参考文献[1]王朝晖，师雁，孙翔.广州市城市规划管理图则编制研究—基于城市规划管理单元的新模式.城市规划，2003.[2]梁江，孙晖.城市土地使用控制的重要层面：产权地块——美国分区规划的启示.城市规划，2000.注：文章内所有公式及图表请用pdf形式查看